23 січня 2017 р. № 876/6734/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого Шинкар Т.І.,
суддів Пліша М.А.,
Ільчишин Н.В.,
секретаря судового засідання Малетич М.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3 на ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 11 серпня 2016 року про закриття провадження у справі №701/2891/12 за позовом ОСОБА_3 та ОСОБА_2 до Дийдянська сільської ради Берегівського району Закарпатської області, треті особи без самостійних вимог: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Міськрайонне управління Державного агентства земельних ресурсів України у місті Берегові і Берегівському районі Закарпатської області про визнання протиправними та скасування рішень -
08.11.2012 ОСОБА_3 та ОСОБА_2 звернулись в суд з позовом до Дийдянська сільської ради Берегівського району Закарпатської області, треті особи без самостійних вимог: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Міськрайонне управління Державного агентства земельних ресурсів України у місті Берегові і Берегівському районі Закарпатської області, просили визнати протиправним та скасувати Рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради Берегівського району №169 від 23.11.2011, №170 від 23.11.2011, №171 від 23.11.2011, №172 від 23.11.2011, Рішення 20-ї сесії VI скликання Дийдянської сільської ради Берегівського району №6 від 12.10.2012 та №7 від 12.10.2012; зобов'язати відповідача передати у власність ОСОБА_3 та ОСОБА_2 земельні ділянки пл. 0,0300 га для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1, що знаходиться в їх користуванні з 2004 року.
Ухвалою Берегівського районного суду Закарпатської області від 11.08.2016 провадження у справі закрито.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_3 та ОСОБА_2 подали апеляційну скаргу, просять скасувати ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 11.08.2016 та направити справу для продовження розгляду. Апеляційну скаргу обґрунтовують тим, що позов подано до суду ще в 2012 році й ухвалою Вищого адміністративного суду від 02.06.2016, якою скасовано постанову Берегівського районного суду від 27.02.2013 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2014, повернуто справу на новий розгляд, а не закрито провадження у справі. Позивачі звернулись в суд з позовом про оскарження рішень та бездіяльності сільської ради, яка по відношенню до них виконує владні управлінські функції, саме з адміністративним позовом, оскільки органом місцевого самоврядування порушені їх охоронювані права та інтереси, що потребують захисту саме в порядку адміністративного судочинства.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання апеляційного суду не з'явилися, хоча належним чином повідомленні про місце та час розгляду справи, що відповідно до ч.4 ст.196 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) не перешкоджає судовому розгляду справи.
Відповідно до ч.1 ст.41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні в справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, на основі наявних у справі доказів, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, виходячи з наступного.
Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що громадяни, яким земельні ділянки передані безоплатно у власність, реалізували своє конституційне право на безоплатну приватизацію земельних ділянок, а відтак спір щодо визнання протиправним та скасування оспорюваних рішень є приватноправовим, а не публічно-правовим. Що стосується решти позовних вимог, то судом першої інстанції зазначено, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, реалізуючи повноваження власника земельних ділянок, вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини у яких є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі з суб'єктами підприємницької діяльності. Відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.
Суд апеляційної інстанції не може погодитись з такими висновками суду першої інстанції та вважає їх передчасними з огляду на наступне.
Згідно з ч.1 ст.6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Реалізація порушеного чи оспорюваного права відбувається шляхом пред'явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції.
Відповідно до частин 1, 2 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Законодавство не містить визначення терміна «публічно-правовий спір». Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер).
Згідно із частиною 1 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст.3 КАС України).
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що підставою для звернення до суду ОСОБА_3 та ОСОБА_2 стали рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради Берегівського району від 23.11.2011 за №169, №170, №171, №172 «Про передачу земельної ділянки у власність», оскільки, як зазначають позивачі, передані за вказаними рішеннями земельні ділянки знаходяться у їх користуванні та не були вилучені у них.
Відповідно до вказаних рішень сесія сільської ради вирішила передати земельні ділянки за адресою АДРЕСА_1 громадянам ОСОБА_4 (на підставі Рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради №169 від 23.11.2011), ОСОБА_5 (на підставі Рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради №170 від 23.11.2011), ОСОБА_6 (на підставі Рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради №171 від 23.11.2011) та ОСОБА_7 (на підставі Рішення 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради №172 від 23.11.2011) та зобов'язано вказаних осіб виготовити технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку (а.с.58-61).
Водночас, рішеннями 20-ї сесії VI скликання Дийдянської сільської ради Берегівського району від 12.10.2012 №43, №44, №45, №46 внесено зміни до рішень від 23.11.2011 за №169, №170, №171, №172 згідно з якими дано дозвіл ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, яка розташована по АДРЕСА_1 для індивідуального дачного будівництва та проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність подати на затвердження черговою сесією сільської ради (а.с.92-95).
Так, відповідно до пунктів «а», «б», «в» частини 1 статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Конституційний суд України у рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України зазначив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
Також Конституційний суд України вказав, що положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно з п.6 Постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 01.03.2013 №3 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» при вирішенні питань, пов'язаних із компетенцією судів у спорах, що виникають із земельних відносин суди мають виходити з того, що згідно зі статтями 13 і 14 Конституції України, статтями 177, 181, 324 і главою 30 ЦК земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава і територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах із метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
Отже, суд має з'ясувати, є спір, що розглядається, приватноправовим або публічно-правовим; чи виник спір із відносин, урегульованих нормами цивільного права чи пов'язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
Відповідно до пунктів 9 та 12 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», оскільки порядок видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку перебуває у сфері публічно-правових відносин, то спори щодо дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень з приводу видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку підлягають розгляду адміністративними судами. Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
У п.2 Постанови Пленуму Верховного суду України від 16.04.2004 №7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» за загальним правилом розмежування компетенції судів з розгляду земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів відбувається залежно від суб'єктного складу їх учасників. Ті земельні та пов'язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, вирішення яких згідно з пунктами 1, 3 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства віднесено до компетенції адміністративних судів.
Відповідно до ст.125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Згідно з ст.126 Земельного кодексу України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Таким чином суд апеляційної інстанції приходить переконання, що земельні спори фізичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів до оформлення відповідно до чинного законодавства права власності (користування) на земельну ділянку. Після оформлення відповідно до чинного законодавства права власності (користування) на земельну ділянку виникає спір про право цивільне, а відтак і захищати свої права та інтереси особи повинні у способи, визначені у статті 152 ЗК та статті 16 ЦК.
Вказане узгоджується з позицією Верховного суду України висловленою в постанові від 01.10.2013 (справа № 21-228а13), від 11 листопада 2014 року (справа № 21-493а14), від 9 грудня 2014 року (справа № 21-308а14), які в порядку ст.244-2 КАС України є обов'язкова для всіх судів України.
Як встановлено з матеріалів справи на час розгляду справи судом першої інстанції та винесення оскаржуваного рішення державні акти на право власності на земельні ділянки, передані у власність рішеннями 14-ї позачергової сесії VI скликання Дийдянської сільської ради Берегівського району від 23.11.2011 за №169, №170, №171, №172 «Про передачу земельної ділянки у власність», чи їх копії до справи не долучались.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що ухвала про закриття провадження у справі винесена судом першої інстанції передчасно, без оцінки належних та допустимих доказів на підтвердження того, що оскаржувані рішення, які є актами індивідуальної дії на момент постановлення оскаржуваної ухвали вичерпали свою юридичну силу, а зазначені у них особи є такими, що отримали документи, які посвідчують право власності та її державну реєстрацію.
Також слід зауважити, що згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У справі Bellet v. France Суд зазначив, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Враховуючи вказані законодавчі положення, аналізуючи матеріали справи суд апеляційної інстанції приходить переконання, що суд першої інстанції не надав належну оцінку всім обставинам у справі та прийшов до помилкового передчасного висновку про закриття провадження у справі з тих підстав, що розглядуваний судом спір є цивільно-правовий.
Згідно п.3 ч.1 ст.199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду.
Відповідно до положень ст.204 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими та невідповідність висновків суду обставинам справи.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до переконання, що приймаючи ухвалу про закриття провадження у справі, судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, що є наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 41, 160, 195, 196, 199, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3 задовольнити.
Ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 11 серпня 2016 року про закриття провадження у справі №701/2891/12 скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвала набирає законної з моменту її проголошення, є остаточною та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Т.І. Шинкар
Судді М.А. Пліш
Н.В. Ільчишин
Повний текст Ухвали складено 26.01.2017р.