"21" грудня 2016 р. м. Київ К/800/48617/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого судді: суддів: Стрелець Т.Г., Горбатюка С.А., Мороз Л.Л.,
розглянувши в письмовому провадженні
касаційну скаргуПублічного акціонерного товариства «Одеський портовий холодильник»
на постановуОдеського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2012 року
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2015 року
у справі№2а-7876/10/1570
за позовомПублічного акціонерного товариства «Одеський портовий холодильник»
доРегіонального відділення Фонду державного майна України по Одеській області
провизнання недійсним наказу, -
У серпні 2010 року Публічне акціонерне товариство «Одеський портовий холодильник» звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Одеській області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило визнати недійсним наказ відповідача №246 від 23 березня 2009 року «Про скасування наказу РВ №1401 від 09 листопада 1998 року «Про завершення приватизації ВАТ «Одеський портовий холодильник» та внесення змін до наказів РВ від 28 березня 1996 року №461 «Про затвердження плану приватизації ОП «Одеський портовий холодильник» і №462 «Про перетворення ОП «ОПХ» у ВАТ».
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2012 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та постановити нове про задоволення позову.
Відповідач заперечення на касаційну скаргу не надав.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження, встановленого пунктом 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 травня 1995 року Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Одеській області було видано наказ №493 про реєстрацію заявки організації орендаторів, утвореного членами трудового колективу «Одеський портовий холодильник» на приватизацію державного майна орендного підприємства «Одеський портовий холодильник».
28 червня 1995 року РВ ФДМ України по Одеській області видано наказ №840 про утворення інвентаризаційної комісії, до членів якої увійшли і посадові особи від ОП «Одеський портовий холодильник» та провідний спеціаліст РВ ФДМУ по Одеській області.
17 липня 1995 року вказаною інвентаризаційною комісією складено протокол засідання №1, який 28 липня 1995 року було затверджено начальником РВ ФДМУ по Одеській області.
28 березня 1996 року Регіональним відділення ФДМУ по Одеській області також було видано Розпорядження №107 про затвердження Акту оцінки вартості державного майна орендного підприємства «Одеський портовий холодильник». При цьому, даний Акт був складений комісією, утвореною відповідно до наказу начальника РВ ФДМУ по Одеській області №783 від 22 червня 1995 року.
28 березня 1996 року відповідачем також видано наказ №461 про затвердження плану приватизації та наказ №462 про перетворення Орендного підприємства у Відкрите акціонерне товариство «Одеський портовий холодильник», якими також було затверджено засновників, засновницький договір, призначено голову правління та затверджено Статут підприємства.
09 листопада 1998 року Регіональне відділення ФДМУ по Одеській області видало наказ №1401 про завершення приватизації ВАТ «Одеський портовий холодильник.
13 березня 2009 року на адресу Регіонального відділення ФДМУ по Одеській області надійшов протест Чорноморського транспортного прокурора, яким останній вимагав скасувати наказ РВ ФДМ №1401 від 09 листопада 1998 року та привести у відповідність до вимог Закону України «Про приватизацію державного майна» документи по приватизації державного майна ОП «Одеський портовий холодильник» шляхом внесення змін до плану приватизації та статуту ВАТ, заборони на відчуження причалу №21 та його конструктивних елементів, які належать державі та, згідно частини 2 статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», не підлягають приватизації.
23 березня 2009 року на виконання протесту Чорноморського транспортного прокурора Регіональне відділення Фонду державного майна України по Одеській області видало наказ №246 «Про скасування наказу РВ ФДМУ від 09 листопада 1998 року №1401 «Про затвердження приватизації ВАТ «Одеський портовий холодильник», та внесення змін до наказів РВ від 28 березня 1996 року №461 «Про затвердження плану приватизації ОП «Одеський портовий холодильник», від 28 березня 1996 року №462 «Про перетворення ОП «Одеський портовий холодильник» у ВАТ», яким:
1) скасовано наказ РВ від 09 листопада 1998 року №1401 «Про завершення приватизації ВАТ «Одеський портовий холодильник», як такий, що був необґрунтовано використаний МБТІ для виготовлення технічних паспортів та видачі виконавчим комітетом Одеської міської ради Свідоцтв про право власності від 05 жовтня 2000 року за №010067 і №010068;
2) затверджено зміни та доповнення до пункту 2.2 розділу II плану приватизації ОП «Одеський портовий холодильник», який затверджено наказом РВ від 28 березня 1996 року №461;
3) доповнено пункт 3 наказу РВ ФДМ від 28 березня 1996 року №462 «Про перетворення ОП «Одеський портовий холодильник» у ВАТ» пунктом 3.1., яким вилучається із статутного фонду ВАТ об'єкти нерухомості, які не підлягають приватизації, вказані у додатку до плану приватизації, затвердженому пунктом 2 цього наказу»;
4) визначено, що Морський причал №21 з його конструктивними елементами є об'єктом державної власності, який згідно частини 2 статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна» не підлягає приватизації;
5) вчинені інші розпорядчі дії щодо виконання цього наказу.
Не погоджуючись із зазначеним наказом відповідача, позивач оскаржив його до суду.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність дій та спірного наказу відповідача.
З таким висновком погодився і суд апеляційної інстанції.
Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Розглядаючи справу по суті судами встановлено, що оскаржуваний наказ видано відповідачем на виконання протесту Чорноморського транспортного прокурора.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року №1789-ХІІ у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту - Закон України №1789-ХІІ) протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.
У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
При цьому, Конституційний Суд України в своєму рішення у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня2009 року №7-рп2009 зазначив, право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному.
Також у названому рішення Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Розглядаючи справу по суті, судом першої інстанції не надано правової оцінки діям відповідача щодо скасування свого рішення, яке вже вичерпало свою дію. Так само не перевірено судом повноваження суб'єкта владних повноважень на скасування власних рішень.
Також не дав належної оцінки зазначеним недолікам і судом апеляційної інстанції.
Оскільки повноваження касаційного суду не дають права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, дана обставина виключає можливість перевірити Вищим адміністративним судом України правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.
Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій ухвалі, встановити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у даній справі, для чого в разі необхідності зобов'язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з'ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.
Отже, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин всі постановлені у цій справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими і визнати правильними чи хибними правові висновки оскарженого рішення.
Згідно частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За вказаних обставин, Вищий адміністративний суд України приходить до висновку про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Одеський портовий холодильник» - задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2015 року у справі №2а-7876/10/1570 - скасувати.
Справу №2а-7876/10/1570 направити на новий розгляд до суду першої інстанції
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам та перегляду не підлягає.
Судді