21 грудня 2016 р. Справа № 820/3461/16
Харківський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Яковенка М.М.
суддів: Лях О.П., Старосуда М.І.
секретарі судового засідання: Жданюк А.О.
за участю:
представника позивача ОСОБА_1
представники відповідача: ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року по справі № 820/3461/16 за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, ОСОБА_4 комісії №3 Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,
Позивач, ОСОБА_3, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області та ОСОБА_4 комісії № З ГУНП в Харківській області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
- скасувати рішення Центральної атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Харківській області від 31.05.2016 р., яке полягає у тому, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;
- скасувати наказ Головного Управління Національної поліції в Харківській області від 14.06.2016 р. № 189 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_3 зі служби в поліції через службову невідповідність за пп. 5 ч. 1 ст. 77 Закону;
- з 14.06.2016 р. поновити позивача на службі в поліції на посаді начальника Червонозаводського відділення поліції Комінтернівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області;
- стягнути з Головного управління Національної поліції в Харківській області на користь ОСОБА_3 грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року позов задоволено (а.с. 153-158).
Відповідач - Головне управління Національної поліції України в Харківській області не погодившись з постановою суду першої інстанції, посилаючись на незаконність та необґрунтованість судового рішення, прийняття з порушенням норм матеріального та процесуального права, просив постанову скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі (а.с.168). Апелянт наголошує, що позивача на законних підставах звільнено зі служби в поліції, оскільки згідно з висновком атестаційної комісії, позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Представник відповідача наполягав на задоволенні апеляційної скарги. Також вказав на невідповідності абзацу 2 резолютивної частини постанови стосовно відповідача-атестаційної комісії.
Представник позивача заперечував проти апеляційної скарги та наполягав на залишенні її без задоволенні.
Представник іншого відповідача ОСОБА_4 комісії №3 в судове засідання не з'явився, хоча належним чином були повідомленні про дату, час та місце розгляду справи.
Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити лишити частково з наступних підстав.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, що на підставі заяви від 07.11.2015 та наказу ГУНП в Харківській області № 47 о/с від 07.11.2015 року ОСОБА_3 був прийнятий на службу в поліцію з органів МВС на посаду начальника Червонозаводського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області з присвоєнням спеціального звання полковника поліції.
На підставі наказу Головного управління Національної поліції в Харківській області № 102 від 12.02.2016 року “Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Харківській області” ОСОБА_4 комісією №3 Головного управління Національної поліції в Харківській області, створеної відповідно до наказу від 25.05.2016 року №494, проведено атестування ОСОБА_3
Згідно змісту атестаційного листа судом встановлено, що позивач за період служби та займаній посаді характеризується виключно позитивно, як професійно грамотний, кваліфікований та досвідчений працівник. В розділі II атестаційного листа “висновки прямого керівника” 04.05.2016 року заступником начальника ГУНП в Харківській області зроблено висновок, що позивач займаній посаді відповідає. Водночас, за висновком (відповідно до протоколу а.с.66-69) ОСОБА_4 комісії №3 Головного управління Національної поліції в Харківській області від 31.05.2016 року позивач займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області від 14.06.2016 року № 189 о/с, на виконання рішення атестаційної комісії полковника поліції ОСОБА_3 звільнено зі служби в поліції за п.5 ч.1 ст.77 Закону України "Про Національну поліцію" через службову невідповідність.
Здійснюючи апеляційний перегляд колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VІІІ (далі - Закон № 580-VІІІ) Національна поліція України (далі - поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Згідно з статтею 3 Закону № 580-VІІІ у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про Національну поліцію», поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
Відповідно до п. п. 9, 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 на підставі його особистої заяви, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію», прийнятий на службу в поліцію з 07 листопада 2015 року, з присвоєнням спеціальних звань полковника поліції.
До того ж відповідно до пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» видання наказу про призначення, є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.
Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття під час подальшого проходження служби в поліції.
Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто для вже призначеного на посаду працівника.
Статтею 58 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
З огляду на викладене, твердження відповідача про те, що позивач призначений на посаду в поліції виключно до тимчасового штату є необґрунтованими, оскільки наказ про призначення не містить таких застережень.
Крім того, суд звертає увагу, що у будь-якому випадку строковість призначення на посаду поліцейського не є самостійною підставою для проведення атестації.
Водночас мету та підстави атестування поліцейських визначено у статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».
Згідно частини 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
На підставі частини 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Частина друга статті 57 Закону № 580-VІІІ кореспондується з пунктом 3 розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, яка затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465 (далі - Інструкція № 1465).
Наведені у частині 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» підстави для проведення атестування є вичерпними. Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Кожна з зазначених трьох підстав для проведення атестування повинна бути зв'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Позиція НП України зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських НП України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».
Проте наведені підстави для призначення атестування колегія суддів відхиляє, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій вищезазначеної статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».
Закон України «Про Національну поліцію» не передбачає проведення атестування без настання обставин (причин), визначених частиною 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».
Закріплену у частині 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» мету атестування відповідач - НП України необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів. Мета проведення атестації та підстави для її проведення не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути проведенням атестування поліцейського, а підстава - це причина або достатній привід для її проведення.
Відповідно до атестаційного листа ОСОБА_3 від 31.05.2016 р., атестація проводилась за відсутності посилання на жодну з підстав проведення атестації поліцейського, які визначені у частині другій статті 57 Закону 580-VІІІ.
Таким чином, судом першої інстанції зроблені правильні висновки, що до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, стосовно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VІІІ. Статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" взагалі не передбачено проходження поліцейськими так званих планових атестацій, для підтвердження ними відповідності займаним посадам.
Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
Крім того, колегія суддів вважає також необхідним врахувати рішення Верховного Суду України, та за можливим застосувати до спірних правовідносин окремі положення Закону України "Про професійний розвиток працівників" від 12.01.2012 № 4312-VI (далі - Закон № 4312-VI), яким врегульовані правові та організаційні засади процедури оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня (атестації).
Статтею 12 Закону № 4312-VI визначені категорії працівників, які не підлягає атестації, зокрема згідно з частиною першою цієї статті не підлягають атестації працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Матеріалами справи підтверджено, що позивача було призначено на посаду наказом т.в.о. начальника ГУНП в Харківській області від 07.11.2015 № 15 о/с вперше, а тому він не міг бути призначений до проходження атестації за цією посадою принаймі до 07.11.2016.
Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування також суперечить вимогам Закону України «Про професійний розвиток працівників» та Закону України «Про Національну поліцію».
Відповідачами не доведено, що ОСОБА_3 підлягав атестації та, відповідно, включенню до списку поліцейських, які підлягають атестації, оскільки не наведено підстав для проведення атестації позивача, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VІІІ, та не надано відповідних доказів, які б підтверджували, що останній мав бути призначений на вищу посаду без проведення конкурсу, або щодо нього виявлено ознаки службової невідповідності.
За таких обставин, висновок суду першої інстанції щодо відсутності підстав передбачених ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» для направлення позивача для атестування поліцейських відповідає фактичним обставинам справи.
На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що усі правові наслідки пов'язані із проведенням такої атестації, як то прийняття відповідних рішень ОСОБА_4 комісію № 3 ГУ НМП в Харківській області від 31.05.2016 р., і наказу ГУ НП в Харківської області від 14.06.2016 № 189 о/с про звільнення позивача зі служби в поліції, є нікчемними. Тобто, протиправність рішень, дій суб'єкта владних повноважень, при відсутності законних на то підстав для призначення та проведення відносно ОСОБА_3 атестації, не створюють юридично значимих законних правових наслідків.
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог про поновлення ОСОБА_3О на посаді начальника Червонозаводського відділення поліції Комінтернівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області.
Колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта щодо невірного правотлумачення та застосування положень частин 1 та 2 ст. 57 ЗУ «Про Національну поліцію».
Колегія суддів, як вже зазначалось вище, вказує, що, якщо положення частини 1 цієї статті визначає мету такої атестації, то положення ч.2 статті визначають саме підстави для її проведення, тобто за наявності певних обставин (підстав) передбачена та встановлена законом можливість провести атестування працівника поліції, мета якої визначена в ч.1 ст.57 Закону, при чому мета та підстави проведення атестації мають різне за своєю правовою правове навантаження, та визначальною в цих правовідносин є саме підстави її проведення. Якщо проведення атестації перебувало за межами правового регулювання підстав для її призначення, то таку атестацію, безпосередньо прийнятих за її наслідками відповідних рішень, не можна вважати такою, що проведена на підставах передбачених законом.
У керівника ГУНП в Харківської області існує право призначати атестування поліцейських, в той же час відповідачем не надано належних та беззаперечних доказів наявності підстав для призначення та проведення атестації саме ОСОБА_3
Не приймається до уваги доводи апелянта щодо надання згоди позивачем на проведення відносно нього атестації. В даному випадку, наявність згоди або її відсутність жодним чином не є визначальною та впливає на саму суть допущених порушень з боку відповідачів стосовно включення ОСОБА_3 до проведення такої атестації без належних встановлених законом підстав.
Крім того, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта щодо втручання суду в дискреційні функції колегіального органу - атестаційної комісії. Саме якій надане право визначати відповідність або не відповідність займаній посаді. В даному випадку, саме суд має усі передбачені законодавством повноваження щодо перевірки, надання оцінки прийнятим рішенням, вчиненим діям суб'єкта владних повноважень, під час здійснення таким суб'єктом владних управлінських функцій. При вирішення спору, суд першої інстанції жодним чином при наданні оцінки характеру спірних правовідносин та встановлюючи в достатньому обсязі фактичних обставин справи, не втрутився в дискреційні функції атестаційної комісії та не підмінив їх.
Колегія суддів, з урахуванням фактичних обставин справи погоджується з висновками суду першої інстанції у повному обсязі.
Жодні доводи апелянта та надані документи з приводу проведення атестації та звільнення не спростовують правильності прийнятого судом першої інстанції рішення.
Під час апеляційного провадження, колегія суду не встановила таких порушень судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення справи по суті, які були предметом розгляду і заявлені в суді першої інстанції.
В той же час, під час розгляду справи було встановлено, що постановою Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року в абзаці 2 резолютивної частині постанови зазначено про скасування рішення Центральної атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Харківській області, в той же час, як встановлено за матеріалами справи належним відповідачем по справі, та суб'єкт владних повноважень, який приймав рішення у вигляді протоколу від 31.05.2016 р., про те, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, є саме ОСОБА_4 комісія №3 Головного управління Національної поліції в Харківській області. Тобто, суд першої інстанції помилково скасував рішення органу, який не є насправді, та Центральна атестаційна комісія ГУ НП в Харківській області будь-якого рішення з цього приводу не приймав.
В зв'язку з чим, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду зміні в цій частині. В решті постанову слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст.2, 11, 159, 160, 167, 195, 196, 198, 201, 205, 206, 211-212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Харківській області - задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року по справі № 820/3461/16 - змінити.
В абзаці 2 резолютивної частині постанови замість: «Центральної атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Харківській області» вказати «ОСОБА_4 комісії №3 Головного управління Національної поліції в Харківській області».
В решті постанову залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів, - з дня складення в повному обсязі.
У повному обсязі буде складена 23 грудня 2016 року.
Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_5
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_6 ОСОБА_7