ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
22 листопада 2016 року № 826/11622/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Добрянської Я.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу:
за позовом ОСОБА_1
до Прокурати міста Києва
провизнання дій протиправними, стягнення заборгованості по заробітній платі,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративний суду м. Києва з позовом до відповідача Прокуратури міста Києва, в якому просить:
- визнати протиправними дії прокуратури міста Києва щодо ненарахування та невиплати заробітної плати за період з 01.07.2015 р. по 11.01.2016 р. включно відповідно до вимог ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;
- стягнути з прокуратури міста Києва на користь ОСОБА_1 заборгованість по заробітній платі у розмірі 400878 грн 60 коп. (чотириста тисяч вісімсот сімдесят вісім гривень шістдесят копійок), яка підлягала нарахуванню за період з 01.07.2015 р. по 11.01.2016 р. включно, та виплатити таку заборгованість з урахуванням утримання відповідних податків, внесків і зборів.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в оспорюваний період розмір посадового окладу позивача повинен був обчислюватись відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», оскільки відсутність механізму реалізації права працівника прокуратури на заробітну плату в розмірі, передбаченому Законом України «Про прокуратуру», у зв'язку з невнесенням відповідних змін до Постанови КМУ №505 від 31.05.12 р., не є підставою невиконання вимог закону, так як закони України мають вищу юридичну силу, ніж постанова Кабінету Міністрів України, а також, у зв'язку з тим, що кожен має право на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Такий висновок, на переконання позивача, кореспондується з положенням п. 39 Рішення Європейського суду з прав людини від 24.04.14 р. у справі «Будченко проти України», де вказано, що відсутність механізму реалізації законодавчого положення становить втручання у право заявника за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
В судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача позовні вимоги не визнав, просив відмовити у їх задоволенні, зазначаючи, що п.п. 1 п. 13 розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Кабінет Міністрів України цього не зробив, а органи прокуратури, за переконанням відповідача, не наділені повноваженнями самостійно встановити підвищений посадовий оклад та виплачувати відповідні кошти позивачу.
Ураховуючи викладене, а також те, що Кабінетом Міністрів України зміни до постанови №505 від 31.05.2012 р. щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників органів прокуратури, не внесено, а Законами України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», «Про Державний бюджет України на 2016 рік» видатки на реалізацію положень ч. 2 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачено, прокуратура міста Києва наголошує на відсутності правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівникам органів прокуратури у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
За результатами судового засідання, дослідивши наявні у справі документи, суд прийшов до висновку про можливість продовження розгляду справи у порядку письмового провадження.
Розглянувши по суті подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва, -
ОСОБА_1 з 01.09.2009 р. працював в органах прокуратури міста Києва. 29.09.2011 р. позивач переведений старшим прокурором відділу участі прокурорів у розгляді справі Апеляційним судом м. Києва управління підтримання державного обвинувачення прокуратури міста Києва.
Наказом в.о. прокурора міста Києва від 06.01.2016 р. №20к звільнений з обійманої посади у зв»язку із поданням заяви про звільнення за власним бажанням (п. 7 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру»).
04.07.2016 р. позивач звернувся на адресу відповідача із запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якому просив надати інформацію щодо нарахованої та виплаченої йому заробітної плати за періоди з січня по грудень 2014 р. включно та з січня по червень 2015 р. включно.
У відповідь листом від 07.07.2016 р. №19-244вих-16 Прокуратурою м. Києва скеровано розрахунковий лист за 2014 - 2015 роки, згідно якого вбачається, що в спірний період посадовий оклад позивача установлювався на рівні 2083 грн.
При цьому згідно розрахункового листа за 2014 р. позивачу нараховану суму коштів у розмірі 106785,93 грн., з них серед іншого: оплата за окладом - 15826,84 грн., за класний чин - 1117,95 грн., за вислугу років - 2653,13 грн.
Згідно розрахункового листа за 2015 р. позивачу нараховано суму коштів у розмірі 110415,89 грн., з них серед іншого: оплата за окладом - 15679,06 грн., за класний чин - 1099,93 грн., за вислугу років - 3355,96 грн.
Тобто, як вбачається, заробітна плата позивачу у спірний період нараховувалась виходячи з посадового окладу, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 р. № 505.
В той же час, враховуючи, що позивач працював прокурором в прокуратурі міста Києва, яка є регіональною, його посадовий оклад, як йдеться у позовній заяві, у 2015 році повинен складати 12 м.з.п. (10x1,2), а у 2016 році - 13,2 м.з.п. (11x1,2).
А відтак, з урахуванням наведеного, на переконання позивача, його посадовий оклад повинен становити: у липні та серпні 2015 року - 14 616 грн (1218x12); у вересні, листопаді та грудні 2015 року - 16 536 грн. (1378x12); у січні 2016 року (у випадку якщо б Позивач відпрацював повний місяць) - 18 189 грн 60 коп. (1378x13,2). Враховуючи, що позивач відпрацював у січні 2016 року 11 календарних днів, з яких 4 були робочі (4, 5, 6 та 11 січня), а всього в даному місяці 31 календарний день, з яких 19 днів були робочими, - оклад мав би складати 3 829 грн. 39 коп. (18189,6/19x4).
При цьому, виходячи із зазначених сум посадового окладу, позивач також просить стягнути недоплачені суми надбавки за класний чин, вислугу років, виконання особливо-важливої роботи, щомісячної премії та єдиноразової премії, індексації, компенсації за невикористану відпустку.
Враховуючи зазначені вище обставини, вважаючи дії відповідача щодо ненарахування та невиплати заробітної плати у спірний період у повному обсязі, позивач звернувся за захистом своїх порушених прав та інтересів у судовому порядку до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Дослідивши наявні у справі докази, проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства з приводу даного спору, вивчивши позицію судів вищих інстанцій з приводу аналогічних спорів, суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, зважаючи на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14.10.2014 р. №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
Заробітна плата прокурорів регулюється вказаним Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами (ч. 1 ст. 81 Закону №1697-VII).
Відповідно до ч. 2 ст. 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII).
У свою чергу, ч. 9 ст. 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Згідно з нормами частин 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
При цьому, порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету ч. 1 ст. 166 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням, за що ст. 121 цього Кодексу передбачена відповідальність.
Частиною 1 ст. 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Згідно із ст. 89 Закону № 1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
У свою чергу, у відповідності до частин 1, 2 ст. 47 Бюджетного кодексу України відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів. Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України. Казначейство України здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису бюджету.
Відповідно до п. 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228 (далі - Порядок № 228), кошторис бюджетної установи основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.
Абзац перший п. 5 Порядку № 228 встановлює, що установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду.
Установи мають право брати бюджетні зобов'язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду (абзац другий п. 5 Порядку № 228).
У свою чергу, фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (ст. 90 Закону № 1697-VII).
Відповідно до п. 9 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та п. 11 Прикінцевих положень Закону України від 25.12.2015 р. № 928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік» норми і положення ч. 2 ст. 33, ст. 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів. Вказані норми на момент розгляду справи у суді є чинними.
Отже, Закони України від 28.12.2014 р. № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та від 25.12.2015 р. № 928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік» як спеціальні Закони, які регулюють бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 р. № 505 (із внесеними до неї змінами, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 р. № 763), затверджено схему посадових окладів працівників органів прокуратури.
Таким чином, за наявності декількох законів, норми яких по різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди застосовують положення закону, з урахуванням дії закону у часі, за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент існування відповідних правовідносин.
Так, Законом України від 28.12.2014 р. № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» внесено зміни до Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, зокрема, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» доповнено п. 26, яким серед іншого встановлено, що норми і положення ст. 81, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14.10.2014 р. «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
У свою чергу, Закон №1697-VII прийнято 14.10.2014 р., у той час, як Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» прийнято 28.12.2014 р., а Закон України «Про Державний бюджет на 2016 рік» прийнято 25.12.2015 р., тобто пізніше.
Відтак, саме положення Законів України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та «Про Державний бюджет України на 2016 рік» слід застосовувати в даному випадку - щодо застосування норм і положень ст. 81 Закону №1697-VII у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Таким чином, оскільки у спірний період Кабінетом Міністрів України зміни до постанови від 31.05.2012 р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» не внесено, а законами України від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік» видатки на реалізацію положень ст. 81 Закону № 1697-VII не передбачено, Прокуратура міста Києва не мала правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати позивачу у інших розмірах, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм матеріального права міститься у постановах Верховного Суду України від 12.07.2016 р. (справа № 21-1726а16) та від 13.07.2016 р. (справа № 21-1488а16).
В ракурсі наведеного суд вважає за доцільне зауважити, що згідно до рішення Європейського суду з прав людини від 26.06.2014 р., справа «Суханов та Ільченко проти України» (Заяви № 68385/10 та 71378/10) Судом наголошено, що демократично обраний Парламент зберігає право щодо виконання своїх законодавчих функцій відповідно до Конституції.
Натомість у рішенні від 10.12.2009 р. у справі «Михайлюк та Петров проти України» (Mikhaylyuk and Petrov v. Ukraine), заява №11932/02, зазначено: Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (див., серед багатьох інших, рішення у справі «Полторацький проти України» (Poltoratskiy v. Ukraine) від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155).
Що ж до принципу обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень, то таке рішення повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
В той же час у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Таким чином, враховуючи наведене, а також виходячи із наявних у справі наданих сторонами доказів в їх сукупності, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до вимог ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Також згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Разом з тим позивач є звільненим від сплати судового збору, з огляду на що присудження судового збору на його користь за рахунок відповідача не здійснюється.
Враховуючи вищенаведене в сукупності та керуючись ст.ст. 2, 71, 86, 94, 97, 158-163, п. 2 ч. 1 ст. 256 КАС України, Окружний адміністративний суд м. Києва, -
Відмовити у задоволенні позову.
Строк і порядок набрання судовим рішенням законної сили встановлені у статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України.
Суддя Я.І. Добрянська