14 вересня 2016 р.Справа № 820/384/16
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Макаренко Я.М.
Суддів: Шевцової Н.В. , Старостіна В.В.
за участю секретаря судового засідання Шалаєвої І.Т.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.07.2016р. по справі № 820/384/16
за позовом Харківської міської ради
до Харківської місцевої прокуратури №2
про визнання протиправними дій,
Харківська міська рада (надалі по тексту позивач) звернулася до суду з позовом до Харківської місцевої прокуратури №2 (надалі по тексту відповідач), в якому просила суд:
- визнати незаконними дії Харківської місцевої прокуратури №2 щодо подання до господарського суду Харківської області позовної заяви від 28.08.2015 № 04-35-4630/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОК ЖБК "Первомай К" про визнання законним та скасування п. 5 додатку рішення 24 сесії 6 скликання Харківської міської ради «Про надання дозволу юридичним та фізичним особам на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» від 22.05.2013 № 1147/13.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06.07.2016 року закрито провадження у справі № 820/384/16 за позовом Харківської міської ради до Харківської місцевої прокуратури №2 про визнання дій незаконними.
На зазначену ухвалу суду Харківська міська рада подала апеляційну скаргу. Свою незгоду з ухвалою суду мотивує тим, що ухвала суду першої інстанції прийнята з порушенням вимог процесуального законодавства. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує, що відповідно до ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор попередньо, до звернення з позовом до суду, зобов'язаний був звернутися до Господарського суду Харківської області за підтвердженням судом наявності підстав для представництва. Однак, доказів такого звернення або відмови Господарського суду у підтвердженні підстав для представництва інтересів держави в суді до подання позовної заяви до господарського суду прокурором не надано, з посиланням на ст.23 Закону України "Про прокуратуру" зазначив, що наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді може бути оскаржена громадянином або суб'єктом владних повноважень. При цьому Законом України "Про прокуратуру" та ч. 6 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України не поставлено можливість оскарження підстав для представництва прокурора в залежність від наявності порушення прав позивача. Просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.07.2016 р. по справі № 820/384/16 та направити справу для продовження розгляду.
Сторони в судове засідання апеляційної інстанції не з'явилися, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, причини неявки не повідомили.
Відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час та місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 41 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 195 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що на адресу Харківської міської ради 02.09.2015 року надійшла копія позовної заяви від 28.08.2015 року заступника прокурора Київського району м. Харкова до Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОК ЖБК Первомай К, про визнання незаконним та скасування п. 5 додатку рішення 24 сесії 6 скликання Харківської міської ради Про надання дозволу юридичним та фізичним особам на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування будівель і споруд від 22.05.2013 № 1147/13.
Ухвалою Господарського суду Харківської області від 01 вересня 2015 року по справі № 922/4938/15 вказану позовну заяву було прийнято до розгляду, порушено провадження у справі та призначено справу до розгляду у судовому засіданні.
За інформацією Департаменту діловодства Харківської міської ради від 27.01.2016 року № 70/0/26-15 вбачається, що прокуратурою Київського району м. Харкова направлявся ряд запитів стосовно законності відведення Харківською міською радою земельної ділянки ОК ЖБК Первомай К, проте відповідних повідомлень про звернення до суду для підтвердження підстав для представництва не надходило.
Підставою виникнення спірних правовідносин стало незаконне, на думку позивача, вчинення органом прокуратури дій з подання до Господарського суду Харківської області даної позовної заяви і позивач звернувся до суду з даним позовом про їх оскарження.
Приймаючи рішення про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не породжує будь - яких зобов'язань, що виникають із владних управлінський функцій для позивача, а є реалізацію права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, отже, даний спір не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів з даним висновком суду погоджується, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з п.1 ч.1 ст.3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкту. У випадку якщо суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не може вирішуватись адміністративним судом.
Частиною 2 статті 4 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Згідно ч.2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори. Разом з тим, спір набуває ознак публічно-правового не тільки за умов наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Як вбачається з матеріалів справи, заступник прокурора Київського району м. Харкова звернувся у серпні 2015 року до господарського суду Харківської області із позовною заявою від 28.08.2015 до відповідачів - Харківської міської ради, ОК ЖБК "Первомай К" про визнання незаконним та скасування п. 5 додатку рішення 24 сесії 6 скликання Харківської міської ради «Про надання дозволу юридичним та фізичним особам на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» від 22.05.2013 № 1147/13.
Зазначене звернення прокурора м. Харкова з позовом до господарського суду Харківської області позивач вважає протиправними діями прокуратури.
Щодо такого твердження слід зазначити, що право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та підстави для такого звернення визначено Законом України "Про прокуратуру" та Господарським процесуальним кодексом України.
Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно ч. 6 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи; подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Отже, для захисту законних інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Статтею 2 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарський суд порушує справи, у тому числі, за позовними заявами прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави.
Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві.
Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
Отже, саме при реалізації права прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави або в інших випадках, судом перевіряються та встановлюється обґрунтованість підстав для такого звернення, в даному випадку, відповідно до Господарського процесуального кодексу України, про що приймається відповідна ухвала.
З матеріалів справи встановлено, що ухвалою господарського суду Харківської області від 03 вересня 2015 року позовну заяву прокурора прийнято до розгляду, що свідчить про те, що судом перевірено наявність підстав для представництва інтересів держави та не виявлено перешкод для такого представництва.
Довід апеляційної скарги, що відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор зобов'язаний був звернутися до господарського суду за підтвердженням судом підстав для представництва, при цьому прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва, а також про те, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень, колегія суддів не приймає, оскільки вказаною нормою не передбачено обов'язковість надання прокурору попередньої згоди на звернення до суду з позовом ані судом, ані міською радою.
Частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтовано прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
З наведених норм встановлено, що прокурор зобов'язаний попередити про свій намір звернутися до суду того суб'єкта владних повноважень - державний орган або орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру"), тобто, у сфері дії якого порушуються права держави. Такий орган може бути позивачем по справі за позовом прокурора, але між тим, Харківська міська рада в даному випадку є тим суб'єктом, який, на думку прокурора, порушує інтереси держави, а тому зазначена прокурором як відповідач по справі.
Колегія суддів зазначає, що прокурор, звертаючись до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради, не мав обов'язку попередньо повідомляти останню про свій намір звернутися до суду, а Харківською міською радою помилково тлумачаться положення ч.ч.3, 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Крім того, право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення перевірено господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України, про що свідчить ухвала суду від 01.09.2015 року про прийняття позовної заяви до розгляду.
Таким чином, звернення прокурора м.Харкова до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій, при цьому право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення перевіряється, в даному випадку, господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України, а тому відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів зазначає, що Харківська міська рада не позбавлена можливості викласти свої доводи щодо відсутності у прокурора м. Харкова повноважень на звернення до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради, ОК ЖБК "Первомай К" про визнання незаконним та скасування п. 5 додатку рішення 24 сесії 6 скликання Харківської міської ради «Про надання дозволу юридичним та фізичним особам на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування будівель і споруд» від 22.05.2013 № 1147/13 в письмових запереченнях на позов та в апеляційній скарзі, у випадку, якщо Господарським судом Харківської області буде прийнято рішення за позовом прокурора на користь останнього.
З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що доводи апелянта щодо необхідності розгляду його позову в порядку адміністративного судочинства не є підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду першої інстанції.
За приписами п.1 ч.1 ст.157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає правильний висновок суду першої інстанції проте, що даний спір не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів вважає, що при прийнятті ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 06.07.2016 року по справі № 820/384/16 суд дійшов вірних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував норми процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.1 ч.1 ст. 199, ст.200, п.1 ч.1 ст.205, ст.ст.206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.07.2016р. по справі № 820/384/16 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя (підпис)Макаренко Я.М.
Судді(підпис) (підпис) Шевцова Н.В. Старостін В.В.
Повний текст ухвали виготовлений 19.09.2016 р.