31 серпня 2016 року м. Київ К/800/12122/16
К/800/13184/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Васильченко Н. В., Горбатюка С. А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» та Державної служби геології та надр України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2015 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року,
У жовтні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» (далі - ПАТ «ОГЗК») звернулося до адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) і з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просило:
визнати протиправною бездіяльність Держгеонадр України щодо не внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГЗК», відповідно до заяви ПАТ «ОГЗК» на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами вих. № 122/02 від 13 липня 2015 року;
визнати протиправними дії Держгеонадр України щодо повернення без розгляду заяви ПАТ «ОГЗК» вих. № 122/02 від 13 липня 2015 року про внесення змін спеціального дозволу на користування надрами № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГЗК»;
зобов'язати Держгеонадра України внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГЗК», відповідно до заяви ПАТ «ОГЗК» на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами вих. № 122/02 від 13 липня 2015 року;
визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр України від 4 вересня 2015 року № 271 та Додаток № 2 до цього наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГЗК».
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач, посилаючись на положення пунктів 17-19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), ствердив, що повернення відповідачем документів стосовно внесення змін до спецдозволу без вмотивованого рішення у формі наказу за наслідками розгляду звернення надрокористувача є свідченням протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Наслідком такої бездіяльності стало, зокрема, те що дію спеціального дозволу на користування надрами, щодо внесення змін до якого власне і подавалась відповідна заява, було зупинено у зв'язку із невнесенням змін, про які просив позивач.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 23 грудня 2015 року у задоволенні позову відмовив повністю.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 квітня 2016 року скасував постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2015 року і прийняв нову, якою позовні вимоги задовольнив частково.
Визнав протиправною бездіяльність Держгеонадр України щодо не розгляду у встановлений строк заяви вих. № 122/02 від 13 липня 2015 року ПАТ «ОГКЗ» про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГКЗ».
Зобов'язав Держгеонадра України розглянути заяву вих. № 122/02 від 13 липня 2015 року ПАТ «ОГКЗ» про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 597 від 6 серпня 1996 року, наданого ПАТ «ОГКЗ» із прийняттям відповідного рішення.
В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Стягнув на користь ПАТ «ОГКЗ» судові витрати на сплату судового збору в сумі 5115,60 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Держгеонадр України.
У касаційній скарзі ПАТ «ОГКЗ», посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити в повному обсязі. Стосовно касаційної скарги Держгеонадр України, то у своїх письмових запереченнях ПАТ «ОГКЗ» зазначило про те, що в частині задоволених позовних вимог рішення суду апеляційної інстанцій є законними і обґрунтованими, а доводи відповідача, якими він аргументує свою позицію, не спростовують правомірності висновків суду стосовно задоволеної частини позовних вимог.
Держгеонадра України у своїй касаційній скарзі, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його постанову та залиши в силі постанову суду першої інстанції. Своєю чергою у письмових запереченнях на цю касаційну скаргу ПАТ «ОГКЗ» зазначило, що доводи позивача є необґрунтованими, а рішення суду апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні частини позовних вимог є законним і обґрунтованим.
Касаційні скарги підлягають залишенню без задоволення з таких підстав.
Суди попередніх інстанцій встановили, що 6 серпня 1996 року ПАТ «ОГКЗ» отримало спеціальний дозвіл № 597 на користування надрами (далі - спеціальний дозвіл № 597). Цим дозволом, а також Угодою про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, що є додатком до цього дозволу, передбачено обов'язок надрокористувача проведення моніторигну та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою відповідно згідно з абзацом третім пункту 26 Порядку № 615. Також дозвіл містить відомості щодо загального обсягу запасів.
За наслідками планової перевірки ПАТ «ОГЗК» Південний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України склав акт від 9 липня 2015 року № 10-597-Д, в якому зазначено про порушення позивачем вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: не внесено змін до спеціального дозволу № 597 та Угоди про умови користування надрами в зв'язку з не проведенням з 1 січня 2015 року згідно з пунктом 3 особливих умов спеціального дозволу № 597 обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу третього пункту 26 Порядку № 615; порушення пункту 17 Порядку № 615.
У результаті перевірки Південний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України 10 липня 2015 року виніс припис № 10 про усунення виявлених порушень в строк до 10 серпня 2015 року шляхом подання в письмовій формі Південному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріалів, які підтверджують стан усунення порушення. Цей припис отримала уповноважена особа ПАТ «ОГКЗ» 10 серпня 2015 року.
13 липня 2015 року ПАТ «ОГКЗ» подало відповідачу заяву за вих. №122/02 про внесення змін до спеціального дозволу № 597, яку було зареєстровано 15 липня 2015 року за № 9349/13/12-15.
Причинами внесення змін до спеціального дозволу № 597 у заяві ПАТ «ОГКЗ» зазначено дві: зміни особливих умов у зв'язку із виключенням абзацу 3 пункту 26 Порядку №615 згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року № 42; виявлення нових даних після проведення державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів марганцевих руд Західної частини Нікопольського родовища (протокол ДЗК України від 24 квітня 2014 року №3172).
До заяви додано: пояснювальну записку і довідку від 30 вересня 2011 року про виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 597 та програми робіт та Угоди про умови користування надрами №597.
4 вересня 2015 року Держгеонадра України винесла наказ № 271 щодо зупинення дії спеціального дозволу № 597 у зв'язку із порушенням статті 24 Кодексу України про надра, статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Підставою зупинення дії спеціального дозволу № 597 зазначено підпункти 1, 8 пункту 22 Порядку № 615, а саме: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр та невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
Як встановлено у справі, після опрацювання поданих позивачем документів Держгеонадра України листом від 2 листопада 2015 року № 14356/13/12-15 повернуло ПАТ «ОГКЗ» його заяву з доданими до неї документами про внесення змін до спеціального дозволу № 597 стосовно видобування руд марганцю західної частини Нікопольського родовища у Дніпропетровській області. В цьому листі відповідач звернув увагу на такі недоліки, які слід усунути:
підприємство просить внести зміни до графи «Відомості про затвердження (апробацію) запасів корисних копалин» у зв'язку з проведенням геолого-економічної переоцінки запасів марганцевих руд Західної частини Нікопольського родовища, які затверджено ДКЗ України (протокол від 24 квітня 2014 року №3171). Але зміни до спеціального дозволу № 597 необхідно внести також до інших граф спеціального дозволу, зокрема «Загальна кількість запасів», «Географічні координати» та інші;
для перевірки правильності визначення відкоригованих координат кутових точок площі Західної частини Нікопольського родовища, зазначених у каталозі, наданому ПАТ «ОГЗК», підприємству-надрокористувачу необхідно надати ситуаційний план (масштаб 1:100000) з нанесеними контурами кар'єрів, межами ліцензійної ділянки спеціального дозволу № 597 та межами ділянки, яка пропонується для внесення змін;
для перевірки відповідності відкоригованого контуру ліцензійної ділянки надр контуру підрахунку переоцінених запасів руд марганцю Західної частини Нікопольського родовища підприємству-надрокористувачу необхідно надати зведений план підрахунку запасів на топооснові з нанесеними межами категорій запасів, межами земельного та гірничого відводів, контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як секунда) масштабу 1:500000 або 1:25000.
20 листопада 2015 року позивач листом за № 176/02 повторно надав пакет документів для внесення змін до спеціального дозволу № 597.
4 грудня 2015 року Держгеонадра України наказом № 407 внесло зміни до спеціального дозволу № 597 у зв'язку зі зміною особливих умов, визначених у дозволі (підпункт 2 пункту17 Порядку № 615), а саме: втрата чинності абзацу третього пункту 26 Порядку № 615.
Крім того, наказом Держгеонадр України від 2 лютого 2016 року № 27 поновлено дію спеціального дозволу №597.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції зазначив, що відповідач не приймав рішення про відмову в переоформленні дозволу, а своїм наказом від 4 грудня 2015 року № 407 вніс зміни до спеціального дозволу № 597. Суд першої інстанції виходив із того, що виключно до повноважень Держгеонадр України віднесено вирішення питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, тому суд своїм рішенням не може зобов'язувати відповідача приймати певне рішення, вирішуючи у такий спосіб питання, яке віднесено до компетенції іншого органу держави.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд із таким рішенням суду першої інстанції не погодився. Задовольняючи позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача щодо внесенні змін до спеціального дозволу № 597 у передбаченому законодавством порядку і з прийняттям відповідного рішення апеляційний суд зазначив, що отримавши таку заяву мав би у 30-денний строк прийняти одне із рішень, передбачених пунктом 18 Порядку №615, у формі наказу, а не повертати подані документи для усунення недоліків. Стосовно вимог про внесення змін до спеціального дозволу, то як зазначив суд апеляційної інстанції, такі є передчасними, оскільки зміни до спеціального дозволу вносяться за рішенням Держгеонадр України, якого остання ще не приймала, а суд не може перебирати на себе повноваження органу виконавчої влади та втручатись у його дискреційні функції. Відмовив апеляційний суд й у задоволенні вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо повернення заяви позивачу, мотивуючи це тим, що у спірних правовідносинах повернення без розгляду заяви є не окремим порушенням прав позивача. Відмовляючи у задоволенні вимог про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 4 вересня 2015 року №271 в частині зупинення дії спеціального дозволу № 597 суд апеляційної інстанції виходив із того, що як станом на дату проведення перевірки в липні 2015 року, так на час видання оспорюваного наказу виявлені порушення існували, тому у відповідача були передбачені законодавством підстави для прийняття такого рішення.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначений висновок суду апеляційної інстанції вважає обґрунтованим і таким, що зроблений на підставі правильно застосованих норм матеріального права.
Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Норми такого ж змісту містяться у частині першій статті 14 Закону України від 12 липня 2001 року № 2665-ІІІ «Про нафту і газ».
Частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до статті 5 Закону України від 4 листопада 1999 року № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України», Державну геологічну службу України складають: - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; - державні підприємства, установи та організації, які входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (Порядок № 615).
Згідно з пунктом 17 Порядку № 615, внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів, зокрема, у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів.
Для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з: копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця; інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та скріплюється печаткою) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом, скріплюється печаткою та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.
Внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється органом з питань надання дозволу без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Згідно з пунктом 18 Порядку № 615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову. У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.
Підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього, згідно з пунктом 19 Порядку № 615, є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.
Відповідно до пункту 21 Порядку № 615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.
Відповідно до пункту 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
Таким чином, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції аналізуючи наведені вище норми, отримавши заяву позивача про внесення змін до спеціального дозволу № 597 відповідач в межах тридцятиденного строку повинен був розглянути цю заяву разом із наданими документами та або надати дозвіл на новому бланку з урахуванням змін, або прийняти рішення про відмову у внесенні змін, що, відповідно, є підставою для повернення наданих документів заявникові. Таке рішення видається у формі наказу.
Як встановлено у справі, 15 липня 2015 року відповідач отримав заяву ПАТ «ОГКЗ» щодо внесення змін до спеціального дозволу № 597. Таке звернення було обґрунтовано необхідністю виключення із особливих умов спеціального дозволу та Угоди про умови користування надрами обов'язку надрокористувача щодо моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов цього дозволу та Угоди (у зв'язку з виключенням з пункту 26 Порядку № 615 абзацу третього, яким було передбачено таку вимогу), а також у зв'язку з виявленням нових даних про кількість корисних копалин (марганцевих руд) Західної частини Нікопольського родовища, що відповідно до підпункту 4 пункту 17 Порядку також є підставою для внесення змін до спеціального дозволу.
Суд апеляційної інстанції встановив, що по спливу 30-денного строку з дати отримання заяви позивача жодного із можливих рішень за наслідками її розгляду відповідач не прийняв. Натомість 2 листопада 2015 року, з посиланням на неповноту наданих документів, що згідно з пунктом 19 Порядку № 615 є підставою для прийняття рішення про відмову у внесення змін, повернув документи позивачу.
За встановлених обставин апеляційний суд дійшов правильного висновку, що такими діями відповідач порушив вимоги пунктів 18-19 Порядку № 615, допустивши у такий спосіб протиправну бездіяльність, яка полягала у не розгляді протягом встановленого строку заяви позивача від 13 липня 2015 року щодо внесення змін до спеціального дозволу та у відсутності відповідного рішення у формі наказу, яке мало б бути прийнято за наслідками такого розгляду.
Повернення документів заявникові у разі, зокрема, відмови у внесенні змін до спеціального дозволу передбачено пунктом 21 Порядку № 615, утім така дія допустима лише за умови прийняття рішення у формі наказу про відмову у задоволенні заяви надрокористувача щодо внесення таких змін. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що у спірних правовідносинах повернення без розгляду заяви позивача є не окремим порушенням прав позивача, а є складовою бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за заявою позивача.
Стосовно вимог позивача про визнання протиправною бездіяльності щодо не внесення змін до спеціального дозволу № 597 та зобов'язання відповідача внести ці зміни, то як установлено у справі звернення позивача в частині внесення змін, зумовлених виключенням абзацу 3 пункту 26 Порядку №615 згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року № 42, відповідач задовольнив. Що стосується внесення змін до спеціального дозволу № 597 у зв'язку з виявленням після проведення державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів марганцевих руд Західної частини Нікопольського родовища, то з цього питання відповідач рішень ще не приймав. З огляду на те, що вирішення таких питань віднесено до компетенції Держгеонадр України, суди попередніх інстанцій, відмовляючи в цій частині позовних вимог, дійшли правильного висновку проте, що суд не має перебирати на себе повноваження органу виконавчої влади та втручатись у його дискреційні функції.
Щодо вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 4 вересня 2015 року №271 в частині зупинення дії спеціального дозволу № 597, то як встановлено судами попередніх інстанцій, правовими підставами для видання цього наказу зазначено підпункти 1 та 8 пункту 22 Порядку № 615, а саме: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр та невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
У справі встановлено, що як на час проведення відповідачем перевірки в липні 2015 року, так і станом на дату час видання оскарженого наказу зазначені вище порушення дійсно були. Подання заяви про внесення змін до особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та Угодою про умови користування надрами не спростовують факту існування порушення, яке мало триваючий характер і було виявлено під час перевірки. Між тим подання заяви було зумовлено необхідністю виконання вимог припису, який відповідач вніс позивачу за наслідками планової перевірки.
Разом з тим, як з'ясував суд апеляційної інстанції, наказом від 2 лютого 2016 року № 27 Держгеонадра України поновили дію спеціального дозволу № 597. Тобто станом на дату розгляду справи в суді апеляційної інстанції наказ від 4 вересня 2015 року №271 вже не створює для позивача жодних юридичних наслідків. Тому за встановлених обставин обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для визнання наказу протиправним та його скасування.
Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення апеляційного суду відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 220?, 223-224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційні скарги Публічного акціонерного товариства «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» та Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року у цій справі залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. В. Васильченко
С. А. Горбатюк