"22" червня 2016 р. м. Київ К/800/27617/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,
Суддів: Конюшка К.В.,
Васильченко Н.В.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 25 грудня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Харківської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю «Фортес», товариство з обмеженою відповідальністю фірма «Діон ЛТД», товариство з обмеженою відповідальністю «Зембуд-07», товариство з обмеженою відповідальністю «Форвард Сіті-1», товариство з обмеженою відповідальністю «Енергоімпекс плюс», товариство з обмеженою відповідальністю «Про-Техмонтаж», обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Форвард», обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив "Житлобуд-11», обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив «Цезар», про скасування рішень, -
ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Харківської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю «Фортес», товариство з обмеженою відповідальністю фірма «Діон ЛТД», товариство з обмеженою відповідальністю «Зембуд-07», товариство з обмеженою відповідальністю «Форвард Сіті-1», товариство з обмеженою відповідальністю «Енергоімпекс плюс», товариство з обмеженою відповідальністю «Про-Техмонтаж», обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Форвард», обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив "Житлобуд-11», обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив «Цезар», про:
скасування рішення Харківської міської ради Харківської області від 21.11.2007 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів» в частині, що стосується надання земельних ділянок ТОВ «ФОРТЕС ЛТД ПЛЮС» під малоповерхову житлову забудову по Білгородському шосе, ТОВ фірма «ДІОН ЛТД» для будівництва кварталу малоповерхової житлової садибної забудови по Білгородському шосе, ТОВ «ЗЕМБУД-07» для будівництва кварталу малоповерхової житлової садибної забудови по Білгородському шосе, ТОВ «ФОРВАД СІТІ-1» для будівництва кварталу малоповерхової житлової садибної забудови по вул. Олександрівській, 4, ТОВ «ЕНЕРГОКОМПЛЕКС ПЛЮС» для будівництва бази відпочинку, ТОВ «ПРО-ТЕХМОНТАЖ» для будівництва бази відпочинку;
скасування рішення 33 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 29.04.2009 № 85/05 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів» в частині, що стосується надання земельної ділянки обслуговуючому кооперативу «Житлово- будівельний кооператив «Форвард» загальною площею 6,9928 га (договір оренди від 24.04.2008 року № 1408671000079) по вул. Олександрівській, 4, передати обслуговуючому кооперативу «Житлово- будівельний кооператив «Форвард» функції замовника для будівництва кварталу малоповерхової житлової забудови по вул. Олександрівській, 4, надати у власність земельну ділянку за рахунок земель житлової та громадської забудови загальною площею 6,9928 га в межах договору оренди землі від 24.04.2008 № 1408671000079 для будівництва та експлуатації квартиру малоповерхової житлової забудови по вул. Олександрівській, 4;
скасування рішення 31 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 25.02.2009 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів» в частині, що стосується надання обслуговуючому кооперативу «Лісопарк» у власність земельної ділянки по Білгородському шосе, 34;
скасування рішення 8 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 06.07.2011 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва (реконструкції) об'єктів» в частині, що стосується надання у власність земельної ділянки обслуговуючому кооперативу «Житлобуд-11» по Білгородському шосе;
скасування рішення 29 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 24.12.2008 № 350/08 «Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів» в частині, що стосується надання земельної ділянки по Білгородському шосе обслуговуючому кооперативу "Житлово- будівельний кооператив «Цезар».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято радою незаконно, з порушенням вимог статей 51, 52 Земельного кодексу України щодо порядку використання земель рекреаційного призначення. Крім того, позивач вказав, що при прийнятті рішення не враховано інтереси м. Харкова та його жителів, а саме рішення прийнято в порушення встановленого порядку виділення земель в м. Харкові.
Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 25 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.
У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, яким позов задовольнити.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги та застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутністю факту порушення законних прав та охоронюваних інтересів позивача у зв'язку з прийняттям міською радою спірних рішень.
Крім того, обґрунтовуючи законність спірних рішень, суди попередніх інстанцій посилалися на те, що міська рада шляхом їх прийняття на свій розсуд відповідно до закону могла вирішувати питання надання земельних ділянок.
Судами також враховано, що Управління охорони навколишнього природного середовища у Харківській області при погодженні проектів відведення земельних ділянок за вказаними адресами надало в цілому позитивні висновки щодо можливості відведення ділянок, а вимоги щодо проведення будь-яких додаткових досліджень не відповідають вимогам спеціального Закону. Зазначено, що питання щодо визначення обов'язковості проведення громадських слухань після погодження проекту відведення земельних ділянок не входило до компетенції Управління охорони навколишнього природного середовища у Харківській області, у зв'язку з чим, на думку суду апеляційної інстанції, посилання у висновку про погодження проекту землевідведення на статтю 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» щодо необхідності проведення громадських слухань є необґрунтованим.
При цьому, за висновком судів попередніх інстанцій, орган місцевого самоврядування не повинен перевіряти виконання зацікавленими в отриманні у користування земельних ділянок особами вимог спеціальних органів державної влади у сфері земельних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища тощо.
Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.
Позивач, звертаючись до суду з вимогами про скасування рішень Харківської міської ради, посилався на те, що Відповідач незаконно здійснив виділення землі у лісопарковій зоні під житлове будівництво на користь декількох осіб, чим позбавив жителів Харкова та його, в тому числі, відпочивати на території вказаної лісопаркової зони.
Статтею 270 Цивільного кодексу України встановлено, що відповідно до Конституції України фізична особа має (серед іншого) право на охорону здоров'я, право на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Відповідно до статті 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів.
Вказані землі (зайняті лісопарками) виконують захисні та санітарно-гігієнічні функції, є місцем відпочинку населення та включаються до зеленої зони.
Відповідно до статті 52 Земельного кодексу України на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає можливість дійти висновку, що будівництво в зелених зонах об'єктів не рекреаційного призначення та виділення з цією метою земельних ділянок має безпосередній вплив на права та інтереси мешканців певної територіальної громади, які користуються цими землями, створює перешкоди в реалізації їх прав на охорону здоров'я та безпечне довкілля.
За таких обставин висновок судів першої та апеляційної інстанції про недоведеність позивачем факту порушення його прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваними рішеннями відповідача та відсутність у нього права на судовий захист в контексті статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України є передчасним.
Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Судами не було перевірено належними доказами факту належності виділених відповідачем ділянок для будівництва до земель рекреаційного призначення. Без встановлення категорії спірної землі не можливо оцінити рішення суб'єкта владних повноважень по її розпорядженню на відповідність закону.
Невірним є висновок суду першої інстанції про те, що Харківська рада не повинна визначати категорію земельної ділянки комунальної власності при прийнятті рішення про її виділення.
Так, згідно з частиною першою статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування.
Тобто встановлення, визначення категорії землі комунальної власності на території м. Харкова безпосередньо відноситься до повноважень Харківської міської ради.
Не ґрунтується на вірному застосуванні норм матеріального права висновок судів попередніх інстанцій про те, що наявність в цілому позитивних погоджень проекту землеустрою Управлінням охорони навколишнього природного середовища та висновку державної експертизи землевпорядної документації виключає можливість прийняття місцевої радою рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою.
Положення статей 118, 123 Земельного кодексу України в редакціях, чинних на момент прийняття оскаржуваних рішень, які регулюють порядок надання земельних ділянок у власність та у користування, передбачають необхідність погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Положення зазначених статей також передбачають повноваження органу місцевої влади або самоврядування на відмову у погодженні проекту відведення за умови невідповідності його вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Таким чином, орган місцевого самоврядування при прийнятті рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки зобов'язаний перевіряти законність проекту землеустрою та відповідно і законність висновків органів, що погоджували відповідний проект.
Крім того, судами не враховано, що як висновок Управління охорони навколишнього природного середовища, так і висновок землевпорядної експертизи містять певні застереження та умови, за невиконання яких проект не можна вважати погодженим та таким, що пройшов землевпорядну експертизу. Суд апеляційної інстанції, визнавши за державними органами обов'язок погодити проектну документацію без всіляких умов або право відхилити її в повному обсязі, дійшов суперечливого висновку що (таким чином незаконні) погодження та висновки з певними умовами є підставою для прийняття радою рішення про затвердження проекту землеустрою.
Суд першої інстанції також зазначив про пропуск позивачем шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, передбаченого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України України в частині вимог про скасування рішення Харківської міської ради від 29 квітня 2009 року та від 25 лютого 2009 року щодо надання у власність земельних ділянок обслуговуючому кооперативу «ЖБК Форвард», обслуговуючому кооперативу «Лісопарк», обслуговуючому кооперативу «Житлобуд-11» по Білогородському шоссе, обслуговуючому кооперативу «Житлово-будівельний кооператив Цезар». При цьому, суд відмовив у задоволенні позову в цій частині у порушення вимог статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає залишення позову без розгляду, якщо суд не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними
При з'ясуванні поважності причин пропуску строку звернення з адміністративним позовом, суд, вирішуючи це питання після судового розгляду справи по суті, фактично не обговоривши причини пропуску строку, обмежився вказівкою про відсутність їх зазначення у позові.
Приймаючи до уваги те, що судами першої та апеляційної інстанцій невірно застосовані норми матеріального права, порушено норми процесуального закону, які істотно вплинули на повноту з'ясування фактичних обставин справи і призвели до неправильного вирішення справи, ухвалені у даній справі судові рішення підлягають скасуванню з поверненням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.
Відповідно до статті 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі № 2а/0470/9130/11 за позовом ОСОБА_3 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.
Слід відмітити, що Верховний Суд України у судовому рішенні від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510ц15 зазначив, із посиланням на пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.
З урахуванням такого висновку Конституційного Суду України та з огляду на положення статті 11 Цивільного кодексу України, статей 78, 116, 122 Земельного кодексу України, Верховний Суд України дійшов висновку, що в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в сфері земельних правовідносин, відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права. За таких обставин рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Зважуючи на вказану правову позицію Верховного Суду України, колегія суддів зазначає, що у даній справі не встановлювалися обставини щодо реалізації оскаржуваних рішень суб'єкта владних повноважень і можливого виникнення у третіх осіб цивільних прав на підставі цих рішень.
Крім того, справа знаходилася у провадженні судів з травня 2008 року. Двічі суд першої інстанції закривав провадження у справі, вважаючи її непідсудною адміністративному суду. Ухвали були скасовані апеляційним адміністративним судом і справа направлялася на новий розгляд до адміністративного суду.
Колегія суддів вважає, що закриття справи за непідсудністю на стадії касаційного розгляду після тривалого її розгляду по суті судами попередніх інстанцій і неодноразового вирішення ними питання про юрисдикцію даного спору може бути прирівняно до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яка гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
У рішенні «Меньшакова проти України» від 8 квітня 2010 року Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) виклав конвенційні стандарти стосовно доступу до суду : «Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов'язків цивільного характеру. Таким чином він втілює в собі «право на суд», яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом ( рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» , заява № 48778/99, п.25, ЄСПЛ 2002-ІІ).
Право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням: у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (рішення у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства від 28 травня 1985 року, п.75, серія А, № 93). Суд підкреслює, що у сфері тлумачення національного законодавства, зокрема процесуальних правил, що застосовуються у судовому провадженні , його роль обмежується перевіркою того, чи результати такого тлумачення національними органами влади, особливо судами, відповідають Конвенції.( рішення у справі «Завольський та Завольська проти Чеської республіки» заява № 46129/99, п.46 ЄСПЛ 2002-ІХ).
У рішенні «Церква села Сосулівка проти України» від 28 лютого 2008 року ЄСПЛ повторив, що його завданням не є досліджувати питання , чи мають, зокрема у світлі статті 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», суди загальної юрисдикції чи господарські (колишні арбітражні) суди компетенцію розглядати справу по суті, або встановлювати, якому з судів підсудний розгляд скарг заявника по суті. Суд зазначає, що заявник мав доступ до цих судів, проте жодний з них не розглянув по суті скарги заявника на неможливість користуватися церковною будівлею, оскільки вони вважали , що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, не дивлячись на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. Суд вважав, що така ситуація порушує саму суть права заявника на доступ до суду.
Верховний Суд України у рішенні від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 за позовом першого заступника прокурора Вінницької області до Вінницької міської ради про скасування рішення про передачу земельної ділянки в оренду, з посиланням на рішення ЄСПЛ «Занд проти Австрії» від 12 жовтня 1978 року, дійшов висновку, що адміністративні суди, розглядаючи даний спір, який на думку Верховного Суду України не віднесено до їх юрисдикції, не вважаються «судом, встановленим законом», тому що судили осіб на підставі практики, яка не передбачена законом. При цьому Верховний Суд України взяв до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Колегія суддів, керуючись положеннями абзацу другого частини першої статті 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної в цьому рішенні.
Частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Принцип офіційності, закріплений в частинах 4 та 5 зазначеної статті полягає фактично в активній ролі суду (виявлення та витребування доказів з власної ініціативи) та не може негативно вплинути на реалізацію сторонами та особами, які беруть участь у справі. їх процесуальних прав. За таких обставин, коли в адміністративних судах забезпечується більший спектр процесуальних прав осіб, ніж в інших видах судочинства, не можна вважати, що адміністративний суд не є «судом, встановленим законом».
Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України не вирішує питання про закриття провадження в даній справі з підстав, передбачених частиною першою статті 228 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
На підставі викладеного, керуючись статями 160, 167, 220, 227, 230, 231, 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 25 грудня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України у строки, з підстав та порядку, визначених статтями 235-239-1 КАС України.
Судді: