ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
11 липня 2016 року № 826/27326/15
Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Келеберда В. І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Радуга Сіті ЛТД"
до Державної інспекції сільського господарства в місті Києві
про визнання протиправними дій та скасування наказу
Товариство з обмеженою відповідальністю «Радуга Сіті ЛТД» (далі - позивач, ТОВ «Радуга Сіті ЛТД») звернулось до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в місті Києві (далі - відповідач) про визнання протиправними дії посадових осіб Державної інспекції сільського господарства в місті Києві з перевірки ТОВ «Радуга Сіті ЛТД» та складання акта перевірки від 19.06.2015 року № а15/141 та про скасування наказу Державної інспекції сільського господарства в місті Києві від 11.06.2015 № 30.
Позов обґрунтовано тим, що висновки Державної інспекції сільського господарства в місті Києві щодо порушення ТОВ «Радуга Сіті ЛТД» п. б. ст. 211 Земельного кодексу України, викладені в Акті перевірки від 19.06.2015 року є безпідставними, що вказує на протиправність прийнятого на їх підставі наказу. Зокрема, позивач зазначає, що в порушення Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, що затверджений Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 25.02.2013 № 132 про проведення позапланових контрольних заходів позивач контролюючим органом не повідомлявся, копії матеріалів на проведення перевірки не отримував та до проведення перевірки не долучався
Представник Державної інспекції сільського господарства в місті Києві заперечував проти задоволення позову, письмових заперечень суду не направив.
В судовому засіданні ухвалено про розгляд справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва, -
Як вбачається з матеріалів справи, 19 червня 2015 року Головним спеціалістом відділу контролю за використанням і охороною земель, моніторингу та контролю родючості ґрунтів Управління контролю за використанням і охороною земель Грабенко О. В. підставі наказу № 30 від 11.06.2015 та направлення на перевірку від 11.06.2015 року № 000017 проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства ТОВ «Радуга Сіті ЛТД» за наслідками якої складено Акт перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства від 19.06.2015 року № А15/141 (далі - Акт перевірки).
З акту перевірки вбачається, що перевіркою встановлено, що на момент проведення перевірки земельна ділянка, кадастровий номер 8000000000:62:017:0010, загальною площею 1,3013 га використовується самовільно, шляхом виконання будівельних робіт по будівництву та частково експлуатації, багатоквартирного житлового будинку у зв'язку з чим відповідачем зроблено висновок про порушення позивачем п. б ст. 211 Земельного кодексу України.
23.06.2015 відповідачем на адресу ТОВ «Радуга Сіті ЛТД» скеровано лист № 01-113616 з оригіналом акта перевірки так запропоновано позивачу прибути до Державної інспекції сільського господарства в місті Києві для надання пояснень та складання протоколу про адміністративне правопорушення.
Позивач вважає дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання Т ОВ «Радуга Сіті ЛТД» вимог земельного законодавства протиправними у зв'язку з чим звернувся до суду захистом порушених прав та охоронюваних законом інтересів.
Спірні правовідносини врегульовано нормами Конституції України, Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 р. № 963-IV (далі - Закон № 963-IV), Закону України "Про охорону земель" від 19.06.2003 р. № 962-IV (далі - Закон № 962-IV), Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 р. № 132, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 14.03.2013 р. за № 412/22944 (далі - Порядок № 132).
Закон, що визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля є Закон № 963-IV.
У відповідності до ч. 1 ст. 5, ст. ст. 6 та 10 Закону № 963-IV (в редакції чинній в момент виникнення спірних правовідносин) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Також, визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, серед яких здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до міліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону № 962-IV (в редакції чинній в момент виникнення спірних правовідносин) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Порядком № 132 визначено, що державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами (далі - інспекційні органи) відповідно до статей 152 та 188 Земельного кодексу України, статей 5, 6, 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статей 181 та 19 Закону України "Про охорону земель", пунктів 4, 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459, пунктів 4, 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року № 770, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 січня 2012 року за № 34/20347.
Порядок № 132 визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.
Інспекційні органи здійснюють планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).
Планові та позапланові заходи здійснюються шляхом проведення перевірок, обстежень земельних ділянок.
Згідно пункту 3.1 розділу III Порядку № 132, позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.
За приписами ст. 6 Закону № 877-V, яким консолідують норми розділу III Порядку № 132 підставами для здійснення позапланового заходу є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів; отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку.
У разі якщо під час проведення позапланового заходу державні інспектори виявили інші порушення земельного законодавства, які не були зазначені у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, про це складається окремий акт у довільній формі, який направляється інспекційним органом до Державної інспекції сільського господарства України для отримання згоди на проведення позапланового заходу.
Строк здійснення позапланового заходу відповідно до вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Перед здійсненням позапланового заходу інспекційний орган інформує у разі можливості суб'єкта господарювання про його проведення. Повідомлення про проведення позапланового заходу направляється з використанням засобів факсимільного зв'язку або про його проведення повідомляється телефоном. У разі неможливості своєчасного повідомлення суб'єкта господарювання про проведення позапланового заходу (через обмежені строки на його проведення, відсутність телефонного та факсимільного зв'язку, інформації про номери телефонів та місцезнаходження/місце проживання) захід проводиться без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання.
Аналіз викладеного свідчить, що здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) може проводитись без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання у разі неможливості своєчасного повідомлення суб'єкта господарювання, тобто неповідомлення особи про здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та як наслідок її відсутність під час перевірки не може бути підставою для скасування висновків інспекційного органу про порушення суб'єктом господарювання вимог Земельного кодексу України.
Як вказувалось вище під час перевірки встановлено порушення ТОВ «Радуга Сіті ЛТД» вимог земельного законодавства, а саме п. б ст. 211 Земельного кодексу України
Відповідно до Розділу IV Порядку № 132 для здійснення планового чи позапланового заходу інспекційний орган видає наказ, який підписує керівник інспекційного органу чи посадова особа, що виконує його обов'язки. Наказ має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися відповідний захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу інспекційний орган оформляє направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яке підписується керівником чи заступником керівника інспекційного органу та засвідчується печаткою інспекційного органу.
У направленні на проведення планової/позапланової перевірки зазначаються: найменування інспекційного органу, який проводить відповідний захід, його місцезнаходження та телефон; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, місцезнаходження чи прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця; номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у проведенні заходу, із зазначенням їх посад, прізвищ, імен та по батькові; дата початку проведення та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий, позаплановий); вид заходу (перевірка, обстеження земельної ділянки); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу (перелік питань, які підлягають перевірці); інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Направлення на проведення відповідного заходу є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Приписами п. 5.1 Розділу V Порядку № 132 визначено, що державні інспектори, які беруть участь у здійсненні відповідних заходів, зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання чи уповноваженій ним особі або фізичній особі - підприємцю чи її представнику направлення на проведення планової/позапланової перевірки та службові посвідчення, що засвідчують їх особи, і надати їм копію направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яка вручається вищезазначеним особам під підпис.
Судом встановлено, що оскаржуваний наказ № 30 від 11.06.2015 року Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства видано на підставі постанови старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України полковника міліції О. А. Видринської про призначення позапланової перевірки від 13.05.2015 ТОВ «Радуга Сіті».
З огляду на викладене суд дійшов висновку, що відповідач при призначенні та проведені перевірки позивача діяв відповідно до згадуваних норм законодавства.
Крім того, вимога позивача про визнання протиправними дії посадових осіб Державної інспекції сільського господарства в місті Києві зі складання акта перевірки від 19.06.2015 року № а15/141 також задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.
Статтею 11 Кодексу передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Приписами ч. 1 ст. 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтерес.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суд наголошує, що захист прав здійснюється у разі їх порушення. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав Позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Об'єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Для розкриття цих категорій необхідно звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 (справа N 1-10/2004). Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.
З урахуванням наведених вище міркувань Конституційний Суд України вирішив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановленізаконом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
З урахуванням викладеного, суд вважає за необхідне наголосити, що самі по собі дії відповідача при складанні акту перевірки від 19.06.2015 року № а15/141 не можуть порушувати права та охоронювані законом інтереси позивача, на відміну від рішення прийнятого в подальшому на підставі вищевказаного акту, яке не є предметом дослідження даної адміністративної справи, а тому вимоги позивача про визнання протиправними дії посадових осіб Державної інспекції сільського господарства в місті Києві зі складання акта перевірки від 19.06.2015 року № а15/141 суд вважає необґрунтованими.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Оцінюючи подані особами, які беруть участь у справі докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічній, повній та об'єктивній оцінці всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, як на підставу своїх вимог і заперечень, з урахуванням обставин зазначених вище, суд прийшов до переконання про відсутність підстав для задоволення позову.
Керуючись ст. ст. 69-71, ст. 94, ст. 128, ст. ст. 158-163, ст. 167, ст. 254Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Відмовити в задоволенні позову.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС
Суддя В. І. Келеберда