Справа № 822/6207/15
Головуючий у 1-й інстанції: Козачок І.С.
Суддя-доповідач: Білоус О.В.
18 травня 2016 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білоуса О.В.
суддів: Совгири Д. І. Курка О. П.
за участю:
секретаря судового засідання: Марцісь Ю.А.,
представника позивача - Вольської В.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу "Парковий бульвар-1" на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року у справі за адміністративним позовом Житлово-будівельного кооперативу "Парковий бульвар-1" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Житлово-будівельний кооператив "Парковий бульвар-1" звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області, в якому з урахуванням уточнених в ході розгляду справи позовних вимог, просив визнати протиправною бездіяльність управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області, щодо не вчинення дій стосовно реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року (будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 м. Хмельницький).
Також позивач просив зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести відомості щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року вказаний адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області, що полягає у не вчиненні дій щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року (будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 м. Хмельницький) та зобов'язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області розглянути питання щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів у встановленому законом порядку. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду в частині зобов'язання Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області розглянути питання щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів у встановленому законом порядку, позивачем подано апеляційну скаргу.
В судовому засіданні представник позивача (апелянта) вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі, та за обставин, викладених в ній, просив задоволити її в повному обсязі.
Уповноважені представники відповідачів в судове засідання на з'явились, хоча були належним чином повідомлені про дату та час судового засідання. Жодних заяв чи клопотань до судового засідання від Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області не надходило. Представником Державної архітектурно-будівельної інспекції України на адресу суду було надіслано письмові заперечення на апеляційну скаргу в яких, посилаючись на можливість порушення містобудівного законодавства стосовно перевірки новоподаних документів щодо реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт та унеможливлення здійснення перевірки повноти та достовірності поданих даних, просив залишити апеляційну скаргу відповідача без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача та представника позивача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи 01.04.2015 року позивач з метою реєстрації декларації про початок будівельних робіт на будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 у м. Хмельницькому, надіслав два її примірники до УДАБІ у Хмельницькій області з проханням проставити відмітку про її реєстрацію, реалізувавши таким чином свій обов'язок звернення у встановленому порядку до уповноваженого органу із заявою про реєстрацію декларації.
Листом від 09.04.2015 року УДАБІ у Хмельницькій області повідомило позивача про те, що у разі, коли декларація подана чи оформлена з порушенням встановлених вимог, управління повертає її на доопрацювання з обґрунтуванням підстав повернення у строк передбачений для її реєстрації.
Також, позивачу було пояснено, що після усунення недоліків, що стали підставою для повернення декларації на доопрацювання, замовник може повторно звернутись до УДАБІ у Хмельницькій області через центри надання адміністративних послуг, для подальшої реєстрації декларації. Водночас, звернено увагу на те, що відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 року №523-р "Деякі питання надання адміністративних послуг" декларації про початок виконання підготовчих, будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації подаються виключно через центри надання адміністративних послуг.
Вважаючи, що УДАБІ у Хмельницькій області у встановлений законом строк не прийняло рішення про реєстрацію цієї декларації або про відмову в її реєстрації, позивач приступив до виконання будівельних робіт.
Пізніше, в серпні 2015 року під час проведення перевірки позивачу стало відомо, що декларація, яку він просив зареєструвати у квітні 2015 року, так і не зареєстрована у Єдиному реєстрі, що і стало підставою для звернення до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції виходив з наступного.
Згідно із п. 2 Порядку виконання будівельних робіт № 466, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №446 від 13 квітня 2011 року "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" будівельні роботи можуть виконуватись замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, та реєстрації відповідною Інспекцією декларації - щодо об'єктів будівництва, що належать до І-ІІІ категорії складності.
Відповідно до п. 9 Порядку замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до Інспекції два примірники декларації за формою згідно з додатком.
Відповідно до п. 11 Порядку Інспекція повертає декларацію замовнику з обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації, у разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог.
Пункти 2 та 5 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачають, що реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
У разі якщо орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт або не прийняв рішення про відмову в її реєстрації в установлений цією статтею строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована або повернена. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.
Аналогічні положення передбачає і п. 13 Порядку.
Пунктом 21 Порядку передбачено, що у разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу Інспекція надсилає заявнику протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви лист з обґрунтуванням причин відмови за формою згідно з додатком 6.
Разом з тим як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, у листі відповідача від 09.04.2015 року №1022-621 управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області не повідомило позивача про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт або про відмову в її реєстрації та не повернуло документи на доопрацювання, що свідчить про те, що надана Інспекцією відповідь не є відмовою у реєстрації декларації, а є фактично роз'ясненням діючих нормативно - правових актів. Крім того, як встановлено в судовому засіданні судом першої інстанції, декларація про початок виконання будівельних робіт також не була повернена заявнику на доопрацювання.
Таким чином, суд першої інстанції, з чим погоджується також і судова колегія апеляційної інстанції, дійшов вірного висновку, що позивач вчинив всі передбачені чинним законодавством дії для реєстрації дозвільного документа на виконання будівельних робіт. Натомість же зі сторони УДАБІ в Хмельницькій області була допущена протиправна бездіяльність, яка полягала у неприйнятті будь - якого передбаченого Законом рішення стосовно поданої декларації, в тому рахунку подальшого повернення її зареєстрованого примірника заявнику, що й дало позивачу підстави бути впевненим у наявності у нього права на виконання будівельних робіт.
Враховуючи викладені обставини та здійснений аналіз чинного законодавства, яким регулюються виниклі між сторонами правовідносини, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності бездіяльності управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області, що полягає у не вчиненні дій щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року (будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 м. Хмельницький), як такими, що є обгрунтованими.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції, представник позивача пояснила, що з огляду на положення Порядку виконання будівельних робіт № 466, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №446 від 13 квітня 2011 року "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" декларація про початок виконання будівельних робіт, яка була подана відповідачу 01.04.2015 року, на даний час є фактично зареєстрованою. На разі ж єдиною перепоною для здійснення розпочатого будівництва є внесення відомостей про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 в м. Хмельницькому" до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів. Водночас, представник позивача зазначила про фінансові втрати, які несе забудовник в зв'язку з бездіяльністю відповідачів.
Судова колегія апеляційної інстанції, з огляду на викладене та здійснений аналіз норм чинного законодавства, критично оцінює посилання Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в поданих на апеляційну скаргу запереченнях, на можливість порушення містобудівного законодавства стосовно перевірки новоподаних документів щодо реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт та унеможливлення здійснення повноцінної перевірки повноти та достовірності поданих даних, оскільки, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, подані позивачем документи для реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт, заявнику повернуті не були і відповідно при подальшому зверненні для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт позивачем нові документи не долучались, з чого можливо зробити висновок про наявність достатнього часу у уповноваженого органу для перевірки раніше поданих даних.
Окрім того, з огляду на положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та зокрема п. 13 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №446 від 13 квітня 2011 року "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", та в розрізі встановлених обставин справи, на разі відсутня потреба в повноцінній перевірці відповідачем новоподаних позивачем документів, з подальшим дослідженням повноти і достовірності поданих даних, оскільки фактично Декларація про початок виконання будівельних робіт є зареєстрованою і потребує виключно внесення відповідної інформації до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів.
Судова колегія апеляційної інстанції, вважає, що вирішуючи по суті даний спір, суд першої інстанції повно встановив всі обставини у справі, всебічно дослідив наявні докази та прийняв обгрунтоване і вірне рішення, однак вийшовши за межі заявлених вимог, обрав не вірний спосіб захисту порушених прав скаржника.
В даному випадку, враховуючи встановлені в ході розгляду даної справи обставини та виниклі в результаті бездіяльності відповідачів негативні наслідки для позивача, судова колегія апеляційної інстанції не вбачає іншого шляху захисту порушених прав позивача окрім як зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України вчинити дії щодо внесення відомостей про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 в м. Хмельницькому" до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числа на виконання делегованих повноважень.
Спосіб захисту у сфері публічно-правових відносин визначає позивач та згідно з ч. 3 ст. 105 КАС України позов може містити вимоги про зобов'язання відповідача суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії, утриматись від вчинення певних дій, виконати зупинену чи не вчинену дію тощо.
Відповідно до положень п. 2 ч. 2 ст. 162 КАС України у справах, в яких позивач оскаржує протиправні дії чи бездіяльність відповідача у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії. В цьому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.
У випадку, коли поданих доказів достатньо для того, щоб зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти те чи інше рішення чи зробити ту чи іншу дію суд вправі обрати такий спосіб захисту порушеного права.
Обрана судом форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Втручання у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Вказана правова позиція висловлена також Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 24 березня 2016 року у справі № К/800/12368/14.
Що ж стосується часткового задоволення вимог скаржника, то судова колегія апеляційної інстанції в розрізі заявлених апелянтом вимог щодо зміни рішення суду першої інстанції, вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є: правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права; вирішення не всіх позовних вимог або питань.
В даному ж випадку, встановлено факт порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання стосовно обрання способу захисту порушених прав позивача, і свідчить про необхідність застосування положень ст. 202 КАС України, де порушення вказаного виду є підставою саме для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення .
На підставі наведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо суті позовних вимог, однак невірно обрав спосіб захисту порушених прав позивача, а відтак рішення суду підлягає скасуванню в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області розглянути питання щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів у встановленому законом порядку.
Колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушеного права позивача в спірних правовідносинах є саме зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області внести відомості про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 в м. Хмельницькому" до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів.
У відповідності із ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ч. 3 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.
Згідно пп. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, а також порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд
апеляційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу "Парковий бульвар-1" задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року у справі за адміністративним позовом Житлово-будівельний кооператив "Парковий бульвар-1" до Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії скасувати в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області розглянути питання щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів у встановленому законом порядку.
В цій частині прийняти нову постанову, якою зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі управління державної архітектурно - будівельної інспекції в Хмельницькій області внести відомості про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.04.2015 року "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно-торгівельними приміщеннями по вул. Проскурівського підпілля, 157 в м. Хмельницькому" до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих, будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів.
В іншій частині постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 23 травня 2016 року.
Головуючий Білоус О.В.
Судді Совгира Д. І. Курко О. П.