25 квітня 2016 р. Справа № 876/1420/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого-судді Сапіги В.П.
суддів: Левицької Н.Г., Обрізка І.М.
за участі секретаря судових засідань Сердюк О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державного підприємства "Ужгородське лісове господарство" на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.01.2016 р. у справі за адміністративним позовом Державного підприємства "Ужгородське лісове господарство" до Державної екологічної інспекції в Закарпатській області про визнання протиправними та скасування акту та претензії,
Державне підприємство "Ужгородське лісове господарство" звернулося в суд з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції в Закарпатській області про визнання протиправними, скасування акта перевірки дотримання підприємством вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів від 17.05.2013 року та претензії № 62/14/13 від 20.06.2013 року.
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.01.2016 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.
Державне підприємство "Ужгородське лісове господарство" подало апеляційну скаргу, вважаючи, що оскаржувана постанова винесена судом всупереч норм матеріального права та без повно і всебічно з'ясованих обставин справи, а тому підлягає скасуванню.
Апелянт стверджує, що мотивами, якими керувався позивач подаючи позов до суду не була правильність обчислення збитків та їхнього розміру, а були підстави, на основі яких відповідач незаконно визнав дії Державного підприємства "Ужгородське лісове господарство" порушенням.
Сторони в судове засідання апеляційного суду не з'явились, що не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності. В силу вимог ч.1 ст.41 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно відхилити з наступних підстав.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів врахувала наступні норми чинного законодавства та обставини справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.
Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року №429, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25 листопада 2011 року за 1347/20085 (далі - Положення №429), Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується. Повноваження Держекоінспекції поширюються на територію відповідної області.
Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів щодо наявності та дотримання умов виданих дозволів, установлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, лімітів забору і використання води та скидання забруднюючих речовин; законодавства щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов (п.4.2 Положення №429).
Згідно п.п.6.4, 6.7, 6.11 та 6.17 Положення №429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право: проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів (дозволи, ліцензії, сертифікати, висновки, рішення, ліміти, квоти, погодження, свідоцтва); розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.
Відповідно до ч.ч.6, 7, 8 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
На підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлені порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Судом встановлено, що з 30.04.2013 р. по 17.05.2013 р. Державною екологічною інспекцією у Закарпатській області проводилась перевірка дотримання ДП «Ужгородське ЛС» вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів.
З урахуванням встановлених порушень відповідачем пред'явлено претензію від 26.06.2013 року № 62/14/13 про відшкодування шкоди, нанесеної природним ресурсам у розмірі 127782,16 грн.
Статтею 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі також Закон № 1264-XII) до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища віднесено: п.ґ) пред'явлення претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст.34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-ХІІ (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) (далі також Закон № 1264-XII) завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.
Відповідно до ст.35 Закону № 1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища. Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі. Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
Звертаючи увагу на приписи п. 1.4 Порядку № 464 акт перевірки - документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб'єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання.
Беручи до уваги наведені нормативно-правові акти та встановлені обставини справи, що підтверджені належними та допустимими письмовими доказами, колегія суддів поділяє висновок суду першої інстанції про те, що акт перевірки, сам по собі не тягне юридичних наслідків для особи, яка перевірялася, та відносно якої вони складені, оскільки акт оформлення результатів перевірки є службовим документом, а не рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки без подальшого прийняття органом державного нагляду (контролю) розпорядчого документа щодо усунення виявлених перевіркою порушень, або звернення ним до суду для застосування заходів реагування, визначених законом, не спричиняє для об'єкта контролю виникнення будь-яких обов'язків та юридичних наслідків. Відповідно, такий акт не породжує правовідносин, що можуть бути предметом публічно-правового спору.
Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
Як встановлено ч.4 ст.68 Закону № 1264-XII, підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством.
Шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації в повному обсязі (ч.1 ст.68 Закону №1264-XII).
Порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, зокрема у разі самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів (дозволу на спеціальне водокористування та/або спеціального дозволу на користування надрами (підземні води)), встановлений Методикою розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 20 липня 2009 року №389, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 серпня 2009 року за № 767/16783 (далі - Методика), відповідно до п.1.4 якої ця Методика застосовується державними інспекторами України з охорони навколишнього природного середовища та державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій (далі - державні інспектори) при розрахунку розмірів збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, які виявлені за результатами державного контролю за додержанням вимог фізичними особами, фізичними особами - підприємцями та юридичними особами природоохоронного законодавства. Державні інспектори з дати встановлення факту порушення вимог законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів проводять збір і аналіз необхідних матеріалів і на підставі цієї Методики розраховують розмір відшкодування збитків.
Ухвалою Господарського суду Закарпатської області порушено провадження у справі за позовом Закарпатського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Закарпатській області до Державного підприємства "Ужгородське лісове господарство" про відшкодування збитків в сумі 127782,16 грн за порушення лісового законодавства.
Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Відповідно п.п.6.11 п.6 Положення №429 Держекоінспекція має право пред'являти претензії, а згідно п.п.6.17 п. Положення має право вживати у встановленому законом порядку заходи досудового врегулювання спорів.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем пред'явлено позивачу не вимоги у формі претензії, а претензію у порядку досудового врегулювання, які направлялися позивачу для добровільного відшкодування заподіяних збитків, вказані претензії не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не містять приписів обов'язкових до виконання та не породжують юридичних наслідків для позивача.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державної екологічної інспекції, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
За таких обставин, адміністративний позов Державної установи про визнання протиправної та скасування претензії від 20.06.2013 року №62/14/13, що стосується відшкодування завданих збитків задоволенню не підлягає, оскільки правильність визначення цих збитків може бути перевірена виключно в межах справи за позовом Держекоінспекції про стягнення цих збитків.
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і в повному обсязі встановив обставини справи, прийняв обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, постанова відповідає нормам матеріального та процесуального права, а тому у відповідності до вимог ч. 1 ст. 200 КАС України апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
Керуючись ч.3 ст.160, ст.ст.195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державного підприємства "Ужгородське лісове господарство" залишити без задоволення.
Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.01.2016 року у справі №807/1834/13а - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвалив повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя В.П. Сапіга
Судді Н.Г. Левицька
І.М. Обрізко
Повний текст виготовлено 26.04.2016р.