"10" березня 2016 р. м. Київ К/800/3727/16
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого суддівЗайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_5 до Київської міської державної адміністрації про визнання розпоряджень недійсними, -
У квітні 2011 року ОСОБА_5 пред'явив, з урахуванням збільшених позовних вимог, позов про визнання недійсними з дати прийняття (такими, що не набули чинності в зв'язку з відсутністю їх державної реєстрації) розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації, а саме:
№ 980 від 31 серпня 2009 року «Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води для населення»;
№ 981 від 31 серпня 2009 року «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення»;
№ 979 від 31 серпня 2009 року «Про погодження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій»;
№ 978 від 31 серпня 2009 року «Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій»;
№ 1192 від 15 жовтня 2009 року «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення»;
№ 1193 від 15 жовтня 2009 року «Про подовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, 979, 980»;
№ 1335 від 30 листопада 2009 року «Про подовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, 979»;
№ 1332 від 30 листопада 2009 року «Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води для населення»;
№ 191 від 30 березня 2010 року «Про подовження дії розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31 серпня 2009 року № 978, № 979»;
№ 392 від 31 травня 2010 року «Про затвердження тарифів на теплову енергію, встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення»;
№ 1222 від 29 грудня 2010 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населення, згідно з тарифами на теплову енергію, затвердженими Національною комісією регулювання електроенергетики України»;
№ 99 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням»;
№ 101 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення, що надаються Київським квартирно-експлуатаційним управлінням Міністерства оборони України»;
№ 140 від 03 лютого 2011 року «Про впорядкування нарахування плати за житлово-комунальні послуги в місті Києві».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року, позов в частині визнання недійними розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 978 від 31 серпня 2009 року, № 979 від 31 серпня 2009 року, № 980 від 31 серпня 2009 року, № 981 від 31 серпня 2009 року, № 1192 від 15 жовтня 2009 року, № 1193 від 15 жовтня 2009 року, № 1332 від 30 листопада 2009 року, № 1335 від 30 листопада 2009 року, № 191 від 30 березня 2010 року, № 392 від 31 травня 2010 року залишено без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, встановленого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року, у задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання недійними розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 392 від 31 травня 2010 року, № 1222 від 29 грудня 2011 року, № 99 від 27 січня 2011 року, № 101 від 27 січня 2011 року, № 140 від 03 лютого 2011 року відмовлено.
22 серпня 2012 року ОСОБА_4 звернувся до суду першої інстанції із заявою про вступ у справу в якості третьої особи на стороні позивача.
Проте, матеріали справи не містять доказів на підтвердження розгляду судом вказаного процесуального питання.
Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, скаржник оскаржив їх.
У касаційній скарзі ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року залишено без змін.
Постановою колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 24 листопада 2015 року у справі 2а-7498/12/2670 ухвалу Вищого адміністративного суду України від 15 квітня 2015 року, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2012 року в частині позовних вимог про визнання недійними розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 1222 від 29 грудня 2011 року, № 99 від 27 січня 2011 року, № 101 від 27 січня 2011 року, № 140 від 03 лютого 2011 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що позивач оскаржує розпорядження Київської міської державної адміністрації №1222 від 29 грудня 2011 року, №99 від 27 січня 2011 року, №101 від 27 січня 2011 року та №140 від 03 лютого 2011 року про встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, оскільки вони не пройшли реєстрацію в органах юстиції.
Оскаржувані акти за змістом та видом є нормативно-правовими актами, врегульовані ними питання відносяться до повноважень органів місцевого самоврядування і прийняті у формі розпоряджень.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання недійними розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 1222 від 29 грудня 2011 року, № 99 від 27 січня 2011 року, № 101 від 27 січня 2011 року, № 140 від 03 лютого 2011 року, суд першої інстанції виходив з того, що державна реєстрація нормативно-правових актів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є обов'язковою після набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України №833 від 01 серпня 2011 року, якою встановлено, що нормативно-правові акти Київської міської державної адміністрації підлягають державній реєстрації незалежно від функцій, на виконання яких вони видаються.
Оскаржувані розпорядження Київської міської державної адміністрації №1222 від 29 грудня 2011 року, №99 від 27 січня 2011 року, №101 від 27 січня 2011 року та №140 від 03 лютого 2011 року про встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги прийняті до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України № 833 від 01 серпня 2011 року, а тому державній реєстрації вони не підлягали.
Суд апеляційної інстанції погодився із правовою позицією суду першої інстанції та зазначив, що Київська міська державна адміністрація як виконавчий орган Київради при прийнятті оскаржуваних розпоряджень щодо затвердження та погодження тарифів на житлово-комунальні послуги діяла як орган місцевого самоврядування відповідно до власних (самоврядних) повноважень, передбачених Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про житлово-комунальні послуги".
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із висновками судів першої та апеляційної інстанцій не погоджується із огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 статті 118, частиною 2 статті 140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, які відповідно до частини 3 статті 133 Основного Закону мають спеціальний статус, визначаються окремими законами України.
Згідно з частиною 5 статті 118 Конституції України Київський міський голова як голова Київської міської державної адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері виконавчої влади відповідальний перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, а також підзвітний і підконтрольний Кабінету Міністрів України.
За змістом статей 14, 16 Закону України «Про столицю України місто-герой Київ» однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в м. Києві є зосередження у Київської міської державної адміністрації функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 вказав, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації.
За змістом підпункту 2 пункту «а» частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку та межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.
Наведене кореспондується із положеннями підпункту 4 частини 1 статті 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», частиною 3 статті 20 Закону України «Про теплопостачання» щодо засад формування органами місцевого самоврядування цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
Згідно з частиною 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються міським головою.
За частиною 8 цієї статті міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження міського голови на прийняття ним розпоряджень, перелік (коло) яких не містить права приймати розпорядження з питань, пов'язаних зі сферою споживання житлово-комунальних послуг.
Водночас відповідно до частин 1, 2 статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Відповідно до статті 1 Указу № 493/92 від 03 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Такі нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
Державна реєстрація таких нормативно-правових актів регулюється Положенням, пункт 3 якого передбачає проведення правової експертизи щодо актів, які містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом).
Згідно з абзацом другим пункту 15 Положення нормативно-правові акти, які не пройшли державну реєстрацію, вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що, якщо голова Київської міської державної адміністрації, посада якого поєднує в одній особі повноваження керівника органу державної влади і керівника виконавчого органу міської ради, видає нормативно-правовий акт з питань, які організаційно віднесені до відання органів місцевого самоврядування, зокрема про питання встановлення та/чи затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, і виражає його у формі розпорядження як одного з виду актів органу державної влади, то такі розпорядження підлягають обов'язковій державній реєстрації.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена Верховним Судом України у постановах від 28 листопада 2011 року у справі № 21-246а11, від 02 грудня 2014 року у справі № 21-470а14.
Отже суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до неправильного висновку, що державна реєстрація нормативно-правових актів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є обов'язковою лише після набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України №833 від 01 серпня 2011 року, а тому оскаржувані розпорядження виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в частині визнання нечинними розпоряджень № 1222 від 29 грудня 2010 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населення, згідно з тарифами на теплову енергію, затвердженими Національною комісією регулювання електроенергетики України»; № 99 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням»; № 101 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення, що надаються Київським квартирно-експлуатаційним управлінням Міністерства оборони України»; № 140 від 03 лютого 2011 року «Про впорядкування нарахування плати за житлово-комунальні послуги в місті Києві».
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при відмові у задоволенні позовних вимог, ухвалені рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог з зазначених вище підстав.
Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, -
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2013 року скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_5 до Київської міської державної адміністрації про визнання розпоряджень нечинними задовольнити.
Визнати нечинними розпорядження виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації
№ 1222 від 29 грудня 2010 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населення, згідно з тарифами на теплову енергію, затвердженими Національною комісією регулювання електроенергетики України»;
№ 99 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням»;
№ 101 від 27 січня 2011 року «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення, що надаються Київським квартирно-експлуатаційним управлінням Міністерства оборони України»;
№ 140 від 03 лютого 2011 року «Про впорядкування нарахування плати за житлово-комунальні послуги в місті Києві».
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 235-244-2 КАС України.
Судді: