"16" грудня 2015 р. м.Київ К/800/53660/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),
судді Заяць В.С.,
Стрелець Т.Г.,
секретар судового засідання - Загородня М.О.,
за участю представників:
позивача - Важинської Ю.І.,
відповідача - Константинова С.А.,
третьої особи - Лущика О.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство «ДОН-БАС», про визнання протиправним та скасування розпорядження, -
У липні 2014 року Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось з позовом до Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємства, третя особа - Приватне підприємство «ДОН-БАС», в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження від 30 квітня 2014 року №37 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством екології та природних ресурсів України».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що оскаржуване розпорядження, яким зобов'язано скасувати наказ від 26 лютого 2014 року № 58 в частині анулювання ліцензії ПП «ДОН-БАС» на здійснення операцій з поводження з небезпечними відходами, прийнято відповідачем без законних на те підстав, оскільки ознак порушення з боку органу ліцензування не допущено.
Постановою Окружного адміністративного суду від 27 серпня 2014 року позовні вимоги Міністерства екології та природних ресурсів України задоволено; визнано протиправним та скасовано розпорядження Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 30 квітня 2014 року №37 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством екології та природних ресурсів України».
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року задоволено апеляційні скарги Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва та Приватного підприємства «ДОН-БАС»; постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2014 року скасовано; прийнято нову постанову; у задоволенні позову Міністерства екології та природних ресурсів України відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року.
Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва проти задоволення касаційної скарги заперечує.
Приватне підприємство «ДОН-БАС» у поданих запереченнях просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення апеляційного суду залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що Міністерством екології та природних ресурсів України на підставі рішення 04 квітня 2011 року №102 видано Приватному підприємству «ДОН-БАС» ліцензію серії АГ №594525 від 12 квітня 2011 року за видом господарської діяльності «Операції у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання)», строк дії ліцензії 14 березня 2011 року - 14 березня 2016 року.
Повідомленням від 28 січня 2014 року №5/3-7/926-14 Мінприроди сповістило приватне підприємство «ДОН-БАС» про проведення у період з 16 по 22 лютого 2014 року планової перевірки додержання ліцензіатами Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини та із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами; повідомлення отримане уповноваженою особою ПП «ДОН-БАС» 03 лютого 2014 року.
Приватне підприємство «ДОН-БАС» на адресу Мінприроди направило лист від 04 лютого 2014 року за вих.№8, в якому, посилаючись на термінове зупинення фінансово-господарської діяльності підприємства, просило перенести термін проведення планової перевірки на один місяць.
18 лютого 2014 року комісією Мінприроди складено акт про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування №12/НВ, в якому зазначено, що 18 лютого 2014 року біля 14.00 год. комісією здійснено виїзд до офісу ліцензіата за адресою місця знаходження: м.Чернігів, вул.Воїнів Інтернаціоналістів, буд.41-А, корп.1, кв.5, та виявлено, що за вказаною адресою на момент перевірки будь-які посадові особи ліцензіата відсутні.
Наказом від 26 лютого 2014 року №58 «Щодо видачі, переоформлення, відмови у видачі та анулювання ліцензій» Міністерство екології та природних ресурсів України відповідно до протокольного рішення Ліцензійної комісії від 25 лютого 2014 року №04/14 анульовано ліцензію ПП «ДОН-БАС» серії АГ №594525 за видом господарської діяльності «Операції у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання)».
Не погоджуючись з рішенням Мінприроди про анулювання ліцензії, ПП «ДОН-БАС» на підставі ст.21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» звернулося із скаргою (щодо підстав прийняття Міністерством екології та природних ресурсів України наказу від 26 лютого 2014 року №58 в частині анулювання ліцензії серії АГ №594525) до Експертно-апеляційної ради при Державній службі України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.
За результатами розгляду скарги ПП «ДОН-БАС» Експертно-апеляційною радою відповідно до протоколу засідання (протокол від 29 квітня 2014 року №05-14) прийнято рішення № 4.1 про задоволення скарги ліцензіата, на підставі якого 30 квітня 2014 року Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва видано розпорядження № 37 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством екології та природних ресурсів України», яким Міністерство екології та природних ресурсів України зобов'язано скасувати наказ від 26 квітня 2014 року №58 в частині анулювання ліцензії ПП «ДОН-БАС» серії АГ №594525 від 14 березня 2011 року. Вказане розпорядження Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 30 квітня 2014 року №37 є предметом оскарження у даній справі за позовом Мінприроди.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із безпідставності та необґрунтованості оскаржуваного розпорядження відповідача, оскільки будь-яких порушень при проведенні перевірки дотримання третьою особою ліцензійних умов та прийнятті наказу від 26 лютого 2014 року № 58 про анулювання ліцензії ПП «Дон-Бас» позивачем не допущено, не встановлено ознак порушення з боку органу ліцензування й експертно-апеляційною радою під час прийняття рішення, на підставі якого видано оскаржуване розпорядження.
Суд апеляційної інстанції, скасувавши рішення суду першої інстанції та відмовивши у позові, зазначив про порушення позивачем порядку здійснення контролю за додержанням ліцензійних умов через проведення планової перевірки частіше одного разу на рік, у неробочий час суб'єкта господарювання, та невідповідність наказу Мінприроди від 26 лютого 2014 року №58 про анулювання ліцензії ПП «Дон-Бас» вимогам законності та обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам та нормам матеріального права, та вважає правильним рішення суду першої інстанції про задоволення позову.
Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Відповідно до ч.8 ст.20 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (був чинний на час виникнення спірних відносин) контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснює орган ліцензування в межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок.
При цьому, як встановлено ч.11 ст.20 Закону, ліцензіат під час перевірки дотримання ним ліцензійних умов надає всі необхідні для проведення перевірки документи та забезпечує умови для її проведення.
Згідно до п.1.2 Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року №434, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2011 року за №1548/20286 (далі - Порядок № 434), контроль за додержанням суб'єктами господарювання (далі - ліцензіати) Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами (далі - Ліцензійні умови) здійснює Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - орган контролю) у межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок.
Відповідно до п.2.1 Порядку №434 планові перевірки додержання ліцензіатами Ліцензійних умов проводяться органом контролю відповідно до річних або квартальних планів перевірок, які затверджуються органом контролю до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому. Упродовж десяти робочих днів після затвердження плану-графіка перевірок орган контролю надає копію плану-графіка та наказ про його затвердження до спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. Заходи з проведення планових перевірок суб'єктів господарювання, які отримали ліцензії на провадження діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, здійснюються не частіше одного разу на рік.
Відповідно до п.п.2.3 - 2.5 Порядку №434 орган контролю здійснює планові перевірки додержання ліцензіатами Ліцензійних умов за умови письмового повідомлення про проведення перевірки ліцензіата про проведення планової перевірки не пізніше як за десять днів до дня здійснення цієї перевірки. Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу контролю або вручається особисто керівнику ліцензіата (юридичної особи) чи уповноваженій ним особі або ліцензіату - фізичній особі-підприємцю під підпис. Строк здійснення планової перевірки не може перевищувати п'ятнадцяти робочих днів, а для суб'єктів малого підприємництва - п'яти робочих днів. Продовження строку здійснення планової перевірки не допускається.
З матеріалів справи вбачається та судами встановлено, що планова перевірка ПП «ДОН-БАС» проведена на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 26 грудня 2013 року №554 «Про затвердження Плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов на І квартал 2014 року», у посвідченні від 08 лютого 2014 року №12/14 на проведення планової перевірки зазначено, що предметом перевірки є перевірка додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини та із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами. У повідомленні від 28 січня 2014 року №5/3-7/926-14 про проведення перевірки, на виконання вимог ч.4 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зазначено питання на проведення перевірки, найменування юридичної особи та органу державного нагляду (контролю), дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу.
Посилання суду апеляційної інстанцій в обґрунтування неправомірності проведення позивачем планової перевірки 18 лютого 2012 року на те, що в період з 20 грудня 2013 року по 23 грудня 2013 року проводилася планова перевірка третьої особи з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними речовинами, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки вказана перевірка проводилася не позивачем, а Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області на підставі Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 вересня 2008 року № 464, який розроблено відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та визначає процедуру проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища державними інспекторами Держекоінспекції України.
Предметом проведення спірної перевірки є перевірка додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини та із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами.
Відповідно до п.1.3 Порядку № 434 контроль за додержанням Ліцензійних умов - сукупність організаційних та правових заходів, спрямованих на перевірку додержання ліцензіатами організаційних, кваліфікаційних, технологічних та інших вимог для провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами.
Отже, перевірка третьої особи в грудні 2013 року проводилася іншим органом контролю, з інших питань та з іншого предмету, на підставі іншого нормативно-правового акту, у зв'язку з чим висновок апеляційного суду про неправомірність проведення Міністерством екології та природних ресурсів України перевірки в лютому 2014 року, повторної протягом року, є невірним, порушень вимог п.2.1 Порядку №434 позивачем не допущено.
Що стосується висновку суду апеляційної інстанції про недотримання позивачем вимог ч.3 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою обумовлено здійснення планових та позапланових заходів в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку, то згідно акту від 18 лютого 2014 року №12/НВ комісією здійснено виїзд до офісу ліцензіата за адресою місця знаходження біля 14.00 год., доказів щодо проведення перевірки в неробочий час - у період з 13.00 год. до 14.00 год. матеріали справи не містять. Факт належного повідомлення та обізнаності ПП «Дон-Бас» про дату проведення перевірки встановлений судами і є доведеним.
Відповідно до ст.21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» підставою для анулювання ліцензії є, зокрема, акт про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування або спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Відмовою ліцензіата в проведенні перевірки, згідно п.1.3 Порядку №434, вважається вчинення перешкод з боку ліцензіата в доступі посадових осіб органу контролю на його територію та/або до будівель, споруд, приміщень суб'єкта господарювання, які використовуються для провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, непризначення ліцензіатом уповноваженої ним особи, яка має право представляти ліцензіата під час проведення перевірки у разі відсутності керівника ліцензіата (юридичної особи) або ліцензіата - фізичної особи-підприємця, відмова в наданні документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу посадових осіб органу контролю.
Враховуючи те, що ПП «ДОН-БАС» був належним чином повідомлений про проведення планової перевірки додержання Ліцензійних умов, проте не забезпечив участь або присутність керівника чи іншої уповноваженої (посадової) особи для її проведення, позивачем обґрунтовано складений акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, що є належною підставою для анулювання ліцензії.
Доводи третьої особи при розгляді скарги Експертно-апеляційною радою при Державній службі з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва про те, що конкретну дату та час перевірки члени комісії попередньо не узгодили з керівництвом ПП «Дон-Бас», заздалегідь не повідомили про дату та час їх прибуття на підприємство для початку проведення перевірки, є неспроможними.
Як вірно відзначено судом першої інстанції, згідно витягу з протоколу від 29 квітня 2014 року №05-14 на засіданні Експертно-апеляційної ради при Держпідприємництві України за результатами розгляду скарги ПП «ДОН-БАС» ознак порушення з боку органу ліцензування на підставі наданих ліцензіатом документів не виявлено.
Зі змісту рішення Експертно-апеляційної ради № 4.1 від 29 квітня 2014 року вбачається, що підставою задоволення скарги ПП «Дон-Бас» щодо підстав прийняття Міністерством екології та природних ресурсів України наказу від 26 лютого 2014 року № 58 в частині анулювання ліцензії серії АГ « 594525 фактично послугувало непроведення органом ліцензування позапланової перевірки за заявою ліцензіата від 01 квітня 2014 року та нез'явлення представника органу ліцензування на засідання ради.
Як зазначено у оскаржуваному розпорядженні Держпідприємництва України від 30 квітня 2014 року № 37, воно винесене на підставі рішення Експертно-апеляційної ради від 29 квітня 2014 року № 4.1, у зв'язку порушенням органом ліцензування при прийнятті наказу від 26 лютого 2014 року № 58 пункту 3.2 Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року №434 в частині обов'язку голови та членів комісії повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний контроль у межах повноважень, передбачених законом.
Разом з цим, рішення Експертно-апеляційної ради № 4.1 від 29 квітня 2014 року обставин щодо встановлення з боку органу ліцензування будь-яких порушень, в тому числі вимог п.3.2 Порядку № 434, не містить.
Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оскаржуване розпорядження відповідача від 30 квітня 2014 року № 37 вищенаведеним вимогам не відповідає.
За вказаними обставинами колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо правомірності дій Міністерства екології та природних ресурсів України при проведенні планової перевірки ПП «ДОН-БАС» з питань додержання ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами та обґрунтованості прийняття наказу від 26 лютого 2014 року № 58 про анулювання ліцензії ПП «ДОН-БАС» серії АГ №594525. Розпорядження Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 30 квітня 2014 року №37 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством екології та природних ресурсів України» є протиправним та підлягає скасуванню.
У відповідності із ст.226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року скасувати, постанову Окружного адміністративного суду від 27 серпня 2014 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді