05 листопада 2015 рокум. ПолтаваСправа №816/2655/15
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Бойка С.С.,
за участю:
секретаря судового засідання - Носенка М.В.,
позивача - ОСОБА_1
представника позивача - ОСОБА_2,
представників відповідача - ОСОБА_3, ОСОБА_4,
представників третіх осіб - ОСОБА_5, ОСОБА_6,
третьої особи - ОСОБА_7,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Сільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Полтавської обласної ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Полтавська обласна державна адміністрація, Гирявоісковецький сільський голова та Білогорільський сільський голова про визнання протиправним та скасування рішення,
Сільський голова Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1 (надалі також позивач) звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної ради (надалі також відповідач), третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Полтавська обласна державна адміністрація (надалі також Полтавська ОДА) про визнання протиправним та скасування рішення 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оспорюваним рішенням передбачено утворення Гирявоісковецької об'єднаної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області. Звертав увагу на те, що таке об'єднання не відповідає приписам підпункту 2 пункту 1 статті 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не проведено публічне громадське обговорення з територіальною громадою названих сільських рад.
Відповідач позов не визнав, у письмових запереченнях посилався на те, що перспективний план формування територіальних громад є концепцією та не є фактом об'єднання сільських рад, а тому не порушує прав та законних інтересів їх жителів. Зазначав, що до Гирявоісковецької сільської ради Лохвиціького району Полтавської області входить село Зірка, що має спільну межу з населеними пунктами Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.
Полтавська ОДА надала до суду письмові пояснення, в яких зазначила, що при розробці Перспективного плану формування територій громад Полтавської області враховано пропозиції територіальних громад, у кожному районі проведено попередні обговорення та консультації щодо утворення спроможних територіальних громад та формування їх потенційних центрів. За твердженням третьої особи Перспективний план формування територій громад не є фактом їх об'єднання, а лише концепцією можливого ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах Полтавської області. Затвердження Перспективного плану не призводить до зміни статусу населених пунктів сільської місцевості, без затвердження Перспективного плану неможливо проводити фінансування проектів, пов'язаних з добровільним об'єднанням громад.
Позивач та представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали та просили їх задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві і додаткових поясненнях до позову.
Представник відповідача проти позову заперечували з мотивів, викладених у письмових запереченнях Полтавської обласної ради, наполягали на відмові у задоволенні позову повністю.
Треті особи та представники третіх осіб проти позову заперечували, просили відмовити у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши матеріали адміністративної справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні факти та відповідні до них правовідносини.
Рішенням 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області" схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області (надалі - Перспективний план) /т. 2, а.с. 138-154/.
До Перспективного плану включено матеріали, якими запропоновано потенційне утворення Гирявоісковецької територіальної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області /а.с. 145, 148-151/.
Не погоджуючись з наведеним положенням, позивач звернувся до суду.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склались між сторонами та доводам осіб, які беруть участь у справі, суд виходить з нижченаведеного.
Спірні відносини врегульовано Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VIII та Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад" від 08.04.2015 №214.
Відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 5 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї ОСОБА_7 із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Проект перспективного плану схвалюється Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та затверджується у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України /пункт 14 ОСОБА_7/.
Аналізуючи наведені приписи, суд дійшов висновку, що до повноважень обласної ради віднесено лише схвалення розробленого облдержадміністрацією відповідно до ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад перспективного плану.
Матеріалами справи підтверджено, що Полтавською обласною радою 18.06.2015 на 29 позачерговій сесії шостого скликання розглянуто питання та схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області; направлено Перспективний план органам місцевого самоврядування для врахування під час добровільного об'єднання територіальних громад /т. 2, а.с. 138/.
За таких обставин, суд погоджується з доводами відповідача про те, що оспорюваний Перспективний план носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом.
А відтак, вказаний Перспективний план, як і рішення обласної ради про його схвалення, не створюють для позивача жодних юридично значимих наслідків.
Суд зазначає, що в силу положень частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, у рішенні від 25.11.1997 №6-зп (у справі за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_8 щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 2482 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки ОСОБА_8 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи)), зазначив: "частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді.".
Тобто, умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.
У свою чергу, порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею такого права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона може розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи.
Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків такої особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
При цьому, виходячи з наведених вище положень частини другої статті 55 Конституції України, особа-позивач на власний розсуд визначає, чи порушені її права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
В силу положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
З огляду на викладене, суд звертає увагу на те, що Перспективний план окремо містить Перелік сільських, селищних, міських рад, що не увійшли до складу об'єднаних територіальних громад /т. 2, а.с. 152-154/, на сторінці 137 якого вказано Лучанську сільську раду Лохвицького району Полтавської області /пункт 64/.
За таких обставин, суд констатує, що прийняте відповідачем рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси територіальної громади Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області та сільського голови Лучанської сільської ради ОСОБА_1
Так, ймовірне об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад жодним чином не зачіпає інтереси Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.
До того ж, позивач, як головна посадова особа органу місцевого самоврядування, в силу наведених вище положень Закону та Методики наділений правом звертатися до обласної державної адміністрації із затвердженими на сесії сільської ради пропозиціями про внесення будь-яких змін до Перспективного плану.
З приводу посилань позивача на не проведення громадського обговорення щодо добровільного об'єднання Білогорільської та Гирявоісковецької сільських рад Лохвицького району Полтавської області, суд встановив такі обставини.
За приписами частини першої статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Згідно з частиною третьою вказаної статті, сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
В силу частини першої статті 6 вказаного Закону сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
А відповідно до пункту 4 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об'єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
З огляду на наведені положення Закону та Методики, об'єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання.
При цьому, саме в ході ініціювання прийняття таких рішень мають проводитись громадські обговорення щодо доцільності добровільного об'єднання територіальних громад.
Таким чином, Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не передбачено проведення громадського обговорення на стадії розробки та затвердження Перспективного плану.
Залученим до матеріалів справи протоколом сходки мешканців села Білогорілка Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області підтверджено, що 11 липня 2015 року за участі сільського голови Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, сільського голови та секретаря Гирявоісковецької сільської ради Лохвицького району Полтавської області проведено громадське обговорення щодо доцільності об'єднання територіальної громади, за результатами якого прийнято рішення про добровільне об'єднання Білогорільської та Гирявоісковецької сільських рад Лохвицького району Полтавської області /т. 2, а.с. 169/.
Стосовно посилань позивача на невідповідність Перспективного плану у спірній частині вимогам пункту 2 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", суд дійшов такого висновку.
За приписами вказаної норми добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов - територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися.
Залученими до матеріалів справи письмовими доказами підтверджено, що між Гирявоісковецькою та Білогорільською сільськими радами Лохвицького району Полтавської області спільна межа відсутня /т. 1, а.с. 26, 27, 146, 148-149, 151, 162/.
За таких обставин, суд погоджується з доводами позивача про невідповідність Перспективного плану у спірній частині вимогам пункту 2 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Разом з цим, з урахуванням викладеного вище, наведена обставина не визнається судом у якості достатньої підстави для скасування спірного рішення з огляду на його рекомендаційний, необов'язковий характер.
Приймаючи до уваги встановлені в ході судового розгляду фактичні обставини справи та враховуючи вищенаведені норми законодавства, якими врегульовано спірні відносини, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову Сільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1 повністю.
Підстави для розподілу судових витрат - відсутні.
Керуючись статтями 2, 7-11, 69-71, 86, 94, 128, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України,
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання її копії з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
Повний текст постанови складено 10 листопада 2015 року.
Суддя С.С. Бойко