"29" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/39586/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову Галицького районного суду м. Львова від 25.10.2012р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2013р. у справі № 1304/4847/2012 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Львівської міської ради, третя особа Галицька районна адміністрація Львівської міської ради, про визнання ухвали в частині протиправною та зобов'язання до вчинення дій, -
Позивач звернувся з позовом, у якому просить визнати протиправною ухвалу Львівської міської ради № 1012 від 15.12.2011 року в частині невнесення у перелік МАФ Галицького району м. Львова додатку 1-ПР малих архітектурних форм, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 та зобов'язати Відповідача внести відповідні зміни у вказану ухвалу.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що 10.04.2009 року між сторонами було укладено договір оренди землі, строком на три роки та передано ділянку для обслуговування малої архітектурної форми. Однак, 15.12.2011 року Львівською міською радою було прийнято ухвалу № 1012, згідно з якою суб'єктам підприємницької діяльності, які здійснюють діяльність у тимчасових спорудах для провадження підприємницької діяльності у місячний термін з часу прийняття ухвали слід забезпечити демонтаж тимчасових споруд, які не внесені у відповідні додатки до ухвали та термін договорів оренди земельних ділянок яких закінчився у 2011 році. Вважає, що він має переважне право на продовження договору оренди, а тому вказана вище ухвала порушує його права.
Постановою Галицького районного суду м. Львова від 25.10.2012р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2013р., в задоволенні позову відмовлено.
На постанову Галицького районного суду м. Львова від 25.10.2012р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2013р. надійшла касаційна скарга ФОП ОСОБА_4, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно п. 3 ухвали Львівської міської ради від 18.12.2008 року № 2311 «Про затвердження перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста» доручено управлінню природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування провести оформлення договорів оренди землі терміном на:
- 5 років - для малих архітектурних форм, визначених Перспективною схемою розміщення малих архітектурних форм як частиною Програми комплексного благоустрою території міста, до розміщення яких немає жодних застережень (згідно з додатками 1-6 до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста);
- 3 роки - для малих архітектурних форм, визначених Перспективною схемою розміщення малих архітектурних форм як частиною Програми комплексного благоустрою території міста, розміщених на магістральних вулицях (відповідно до додатка 18 ухвали міської ради від 27.12.2007 року № 1470 у редакції ухвали міської ради від 28.02.2008 року № 1611), які потребують заміни на типові малі архітектурні форми протягом 2 років після затвердження типових малих архітектурних форм (згідно з додатками 7-12 до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста).
Пунктом 4 цієї ж ухвали департаменту економічної політики міської ради доручено видати юридичним та фізичним особам дозволи на розміщення об'єктів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг (побутового обслуговування) у малих архітектурних формах відповідно до пакетів документів, поданих ними в управління «Дозвільний офіс», на терміни, що відповідають укладеним згідно з пунктом 3 цієї ухвали договорам оренди землі.
У відповідності до вимог вказаної ухвали, 10.04.2009 року між Львівською міською радою та ФОП ОСОБА_4 було укладено договір оренди землі, за яким земельна ділянка надається в оренду для обслуговування малої архітектурної форми. Підставою укладення Договору зазначено ухвалу Львівської міської ради від 18.12.2008 року № 2311 «Про затвердження перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста».
На звернення ФОП ОСОБА_4 від 22.10.2009р року № 5-11594 щодо видачі дозволу на розміщення об'єкту торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг у стаціонарній МАФ (кіоску, павільйону) департаментом економічної політики прийнято відповідне управлінське рішення і надано відповідний дозвіл.
04.10.2011 року у Львівській міській раді зареєстровано звернення ФОП ОСОБА_4, адресованого на ім'я голови постійної комісії архітектури, містобудування та охорони історичного середовища стосовно внесення змін в ухвалу від 18.12.2008 року № 2311 «Про затвердження перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста» в частині продовження договору оренди землі.
15.12.2011 року Львівською міською радою було прийнято ухвалу № 1012 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 18.12.2008 року № 2311 (зі змінами) та затвердження взірцевих проектів тимчасових споруд (малих архітектурних форм) для провадження підприємницької діяльності», в додатку 1-ПР до якої у переліку МАФ Галицького району м. Львова відсутній МАФ за адресою АДРЕСА_1.
Крім того, пунктом 7 вказаної ухвали передбачено, що суб'єктам підприємницької діяльності, які здійснюють діяльність у тимчасових спорудах для провадження підприємницької діяльності у місячний термін з часу прийняття ухвали слід забезпечити демонтаж тимчасових споруд, які не внесені у відповідні додатки до ухвали та термін договорів оренди земельних ділянок яких закінчився у 2011 році.
Не погоджуючись з таким рішенням позивач і звернувся з даним позовом.
Суди всіх інстанцій виходили з того, що вирішуваний спір належить до адміністративної юрисдикції. Проте, із цим висновком погодитися не можна з огляду на нижченаведене.
Статтею 14 Конституції України встановлено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
За приписами частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до частини третьої статті 140, частини першої статті 144 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Статтею 80 Земельного кодексу України встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.
Частинами 1 та 2 ст. 83 цього Кодексу встановлено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС до компетенції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Так, термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Земельні відносини поділяються на публічні та приватні. Відповідно, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).
Згідно з частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Статтею 172 цього Кодексу встановлено, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Міська рада у справі, яка розглядається, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин.
Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, міська відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Тобто, при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.
Частиною четвертою статті 41 Конституції України встановлено, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право власності є непорушним.
Зазначені положення Основного Закону кореспондуються з пунктом "в" статті 5 Земельного кодексу України, згідно якого земельне законодавство базується на принципі невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно до частини шостої статті 319 ЦК України держава не втручається у здійснення власником права власності.
Тобто, пряме адміністрування з боку органів влади є неприпустимим.
Суди не звернули уваги на те, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права користування, а саме права оренди на спірну земельну ділянку.
Так, міська рада як власник землі вільна у виборі суб'єкта щодо надання йому цього права в порядку, встановленому законом.
Водночас, відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постановах від 14 лютого 2012 року, 06 листопада 2012 року та 01 жовтня 2013 року (справа № 21-345а13).
Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За нормою частини третьої статті 22 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" місцеві господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності.
Враховуючи викладене, за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку про те, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, може бути розглянутий за правилами, встановленими КАС України, а тому рішення у цій справі підлягають скасуванню внаслідок неправильного застосування норм процесуального закону із закриттям провадження у справі, з роз'ясненням позивачеві про право на звернення до суду на загальних підставах в порядку господарського судочинства.
На підставі викладеного, керуючись статтями 157, 222, 228, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 - задовольнити частково.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 25.10.2012р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2013р. - скасувати, а провадження в адміністративній справі - закрити.
Роз'яснити позивачеві його право на звернення до суду з даним позовом в порядку господарського судочинства.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: