29 вересня 2015 р. Справа № 876/7348/14
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
за участі секретаря - Ратушної М.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Держземагенства у Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду 25 червня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держземагенства у Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Чернихівецька сільська рада Збаразького району Тернопільської області та Відділ Держземагенства у Збаразькому районі Тернопільської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинення дій,
У травні 2014 року позивач звернувся до суду із позовом до Головного управління Держземагенства у Тернопільській області (далі - Управління) про визнання протиправною бездіяльності відповідача, відповідь-відмову Управління від 27.05.2014 №19-19-0.53-1705/2-14 в наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель запасу орієнтовною площею 1,19га у власність для ведення особистого селянського господарства (далі - ОСГ) за межами населеного пункту на території Чернихівецької сільської ради Збаразького району Тернопільської області (далі - Сільська рада) не мотивованою і її скасувати, зобов'язання Управління дати дозвіл позивачу на розроблення такого проекту землеустрою.
В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що відмова відповідача у задоволенні його заяви від 28.04.2014 суперечить законодавству і є протиправною. На обраній ним земельній ділянці відсутні об'єкти нерухомості та вона нікому не відведена. Протягом розгляду його заяви Управління було зобов'язано з'ясувати всі обставини відводу землі, включно з виясненням питання щодо наявності на ній вказаних об'єктів та інші обмеження.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду 25 червня 2014 року у справі №819/1084/14-а позов задоволено частково. Визнано протиправну бездіяльність Управління щодо невирішення заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності, безоплатно у власність для ведення ОСГ. Зобов'язано відповідача розглянути по суті таку заяву. В решті позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі покликається на те, що судом не враховано відповідні листи Сільської ради та Відділу Держземагенства у Збаразькому районі Тернопільської області (далі - Відділ) в яких зазначено, що частина земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність, відноситься до земель запасу Сільської ради, на ній знаходяться об'єкти нерухомості, вона не придатна для ведення ОСГ. На цій земельній ділянці Сільська рада планує розробити генеральний план забудови. Надання позивачу цієї земельної ділянки для ведення ОСГ, у разі включення в подальшому її до території населеного пункту, буде створювати перешкоди у зміні її цільового призначення та не дозволить реалізувати право інших громадян на будівництво. Управлінням, при реалізації передбачених ст.122 Земельного кодексу України (далі - ЗК) повноважень, під час розгляду заяви позивача, з метою зняття соціальної напруги серед жителів населеного пункту, було враховано інтереси територіальної громади. «Методичні рекомендації щодо порядку реалізації головними управліннями Держземагентства в областях, містах Києві та Севастополі повноважень з передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування (на безконкурентних засадах) для всіх потреб», які затверджені наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 28.02.2013 №72 (далі - Методичні рекомендації), носять виключно методично-рекомендаційний характер і не є обов'язковими до виконання.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких міркувань.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 28.04.2014 позивач звернувся до Управління із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності, безоплатно у власність для ведення ОСГ за межами населеного пункту Сільської ради. До заяви додано відповідні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки тощо (а.с.6-11).
Листом від 27.05.2014 №19-19-0.53-1705/2-14, з покликанням на обставини зазначені в апеляційній скарзі, відповідачем надано відповідь про те, що для надання дозволу на розроблення документації землеустрою необхідно встановити чи входить земельна ділянка, яка планується для відведення в майнові паї, чи знаходяться на земельній ділянці об'єкти нерухомості. Прийняття остаточного рішення щодо надання дозволу можливе після встановлення вищезазначених фактів (а.с.12).
Судом першої інстанції вірно звернуто увагу на те, що фактично відповідачем рішення по суті поданої заяви, зокрема про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, не приймалось.
Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
У відповідності до ч.4 ст.122 ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч.8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
За змістом ст.116 цього ж Кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (частини 1, 3, 4).
Частинами 6, 7, 10, 11 ст.118 ЗК визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для, зокрема, ведення ОСГ у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Відповідним органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац 3 ч.7).
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
Відповідно до змісту пунктів 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.6 Методичних рекомендацій при надходженні до територіального органу клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації, або клопотання особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель державної власності відповідному територіальному органу безпосередньо в момент звернення рекомендується здійснити реєстрацію такого клопотання.
Після реєстрації клопотання відповідний територіальний орган зобов'язаний у строк, що не перевищує двадцяти днів, у разі якщо земельна ділянка передається у власність у межах норм безоплатної приватизації, перевірити:
- наявність викопіювання з кадастрової карти (плану) або інших графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, (ч.6 ст.118 ЗК);
- відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (ч.4 (ч.5) ст.116 ЗК);
- чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (ч.4 ст.122 ЗК);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (ч.7 ст.118 ЗК);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (ч.3 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»);
- чи не порушуватиме бажане місце розташування земельної ділянки вимог раціональної організації території (шляхом створення черезсмужжя) та компактності землекористування(у разі розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки) (ч.2 ст.29 ЗК) (п.2.2).
Для отримання додаткової інформації, необхідної для перевірки вимог, зазначених у п.2.2 цих Методичних рекомендацій, територіальні органи можуть звертатися до відповідних відділів Держземагенства у районах.
У разі дотримання вимог, зазначених у п.2.2 цих Методичних рекомендацій, відповідному територіальному органу у строк, що не перевищує п'яти днів, рекомендується готувати за допомогою програмного забезпечення проект наказу про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою.
При недотриманні однієї із вимог, зазначених у п.2.2 цих Методичних рекомендацій, відповідному територіальному органу у строк, що не перевищує п'яти днів, рекомендується інформувати заявника про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням конкретних причин відмови.
При цьому, Верховний Суд України (далі - Суд) , висновки якого у відповідності до ст.244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) мають враховуватись судами загальної юрисдикції при розгляді подібних спорів, у своїй постанові від 10 грудня 2013 року №21-358а13 зазначив, що системний аналіз положень ст.118 ЗК України дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст.118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок» від 02.07.2013 №366-VII ч.7 ст.118 ЗК доповнено абзацом 3. Такі зміни направлені на спрощення процедури відведення земельних ділянок у власність, зокрема запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що за результатами розгляду заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки, відповідач зобов'язаний був або прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати позивачу мотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні.
Відповідач у вищезазначені строки заяву позивача по суті не розглянув, а лише надав відповідь про розгляд клопотання (відтермінував прийняття остаточного рішення обумовивши це необхідністю встановлення певних фактів), у зв'язку з чим, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо протиправної бездіяльності відповідача та необхідності його зобов'язання розглянути таку заяву у встановленому законом порядку.
Між тим, можна констатувати, що наявність у позивача можливості скористатися своїм правом, передбаченим абзацом 3 ч.7 ст.118 ЗК на замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання (отримання) відповідного дозволу Управлінням, не позбавляє його права, на підставі частин 10 і 11 цієї ж статті та ч.4 ст.105, ч.2 ст.162 КАС, на звернення до суду із позовом про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов'язання його вчинити дії по розгляду відповідного клопотання (заяви) позивача.
У відповідно до ч.3 ст.2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тобто під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, мають перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.
Дійсно в Управління наявні повноваження щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб, однак, це повинно відбуватися, зокрема, із дотриманням вимог чинного законодавства, з використанням повноважень, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом та пропорційно.
Вчинена відповідачем бездіяльність не відповідає наведеним вимогам законодавства.
Принагідно, апеляційний суд вважає за необхідне навести правову позицію Суду висловлену в постанові від 14 листопада 2012 року №6-97цс12 про те, що якщо земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту (села, селища, міста), на цю земельну ділянку визначені у ст.12 ЗК повноваження сільської, селищної, міської ради не поширюються та думка вказаних рад з приводу, зокрема, розпорядження відповідним органом виконавчої влади такою земельною ділянкою не потрібна.
Вищий адміністративний суд України в абзацах 1, 3 пп.10.3 п.10 постанови Пленуму від 20.05.2013 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» роз'яснив, що у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
Фактично врахувавши вказане роз'яснення, суд першої інстанції правильно відмовив у позові в частині щодо зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки, оскільки суд не може перебирати на себе повноваження відповідного органу виконавчої влади у галузі земельних відносин та виходити за межі своїх повноважень.
Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.
Відповідні доводи апелянта є надумані, свідчать про переоцінку ним фактичних обставин справи в свою користь, довільне і неправильне трактування вимог земельного законодавства.
Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Керуючись статтями 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС, суд,
Апеляційну скаргу Головного управління Держземагенства у Тернопільській області залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду 25 червня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.
Головуючий суддя В.Я. Качмар
Суддя О.М. Гінда
Суддя В.В. Ніколін
Повний текст виготовлений 05 жовтня 2015 року.