Головуючий у 1 інстанції - Назарова М.В.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
17 червня 2010 року справа №2а-22/10/1202
приміщення суду за адресою: 83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого Сіваченка І.В.
суддів Дяченко С.П., Арабей Т.Г.
при секретарі Запорожцевій Г.В.
за участі
представника позивача ОСОБА_2
представника відповідача ОСОБА_3
представників третьої особи ОСОБА_4, ОСОБА_5
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області та Командитного товариства «Мірян і Компанія» на постанову Антрацитівського міськрайонного суду Луганської області від 3 лютого 2010 року у справі № 2а-22/10 за позовом Відкритого акціонерного товариства «Антрацитівське АТП 10918», ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 до Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області, за участю третьої особи - Командитного товариства «Мірян і Компанія» «про визнання нечинним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень»,-
Відкрите акціонерне товариство «Антрацитівське АТП 10918», ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 звернулися до суду з цим позовом до Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області, за участю третьої особи - Командитного товариства «Мірян і Компанія» «про визнання нечинним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень».
Постановою Антрацитівського міськрайонного суду Луганської області від 3 лютого 2010 року у справі № 2а-22/10 позов було задоволено у повному обсязі, а саме визнано нечинним з моменту його прийняття та скасування рішення Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області від 19 липня 2007 року № 280/2 «Про дозвіл на проектування та проведення проектові-пошукових робіт».
Не погодившись з таким судовим рішенням, Виконавчий комітет Антрацитівської міської ради Луганської області та Командитне товариство «Мірян і Компанія» подали апеляційні скарги, в яких просить постанову суду скасувати, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Представники відповідача та третьої особи у судовому засіданні підтримали доводи апеляційних скарг та просили її задовольнити, проти чого заперечував представник позивача - Відкритого акціонерного товариства «Антрацитівське АТП 10918». Інші особи, які беруть участь в справі, до апеляційного суду не прибули.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, вивчивши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає за необхідне апеляційні скарги задовольнити, а судове рішення скасувати з наступних підстав.
При розгляді справи в апеляційній інстанції встановлено наступне.
Рішенням виконкому Антрацитівської міської ради від 19.07.2007 р. № 280/2 «Про дозвіл проектування та проведення проектно-пошукових робіт» директору командитного товариства «Мірян і Мірян» ОСОБА_4 було дозволено проектування та проведення проектно-пошукових робіт на будівництво приміської автостанції з диспетчерським пунктом по вул. Комунальна в районі залізничної станції «Антрацит» в м. Антрацит; проект цього об'єкту розробити згідно з техумовами, виданими службами міста, затвердити відділом містобудування та архітектури; після затвердження проектної документації дозволити будівництво приміської автостанції з диспетчерським пунктом по вул. Комунальна, в районі залізничної станції «Антрацит» в м. Антрацит; перед початком будівництва отримати дозвіл на виконання даних робіт в інспекції ДАБК; після завершення будівництва даний об'єкт здати в експлуатацію, оформивши документи у встановленому порядку у відділі містобудування та архітектури /а.с. 19/.
Суд першої інстанції визначив, що спірні правовідносини між сторонами виникли з приводу застосування норм Закону України від 20.04.2000 № 1699-ІІІ «Про планування і забудову територій» (далі - Закон № 1699-ІІІ), а також Закону України від 11.09.2003 № 1160-ІУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-ІУ) /в редакціях, що діяли станом на час виникнення цих правовідносин/ щодо процедури оприлюднення проекту регуляторного акту, а також перевищення відповідачем як суб'єктом владних повноважень таких повноважень під час прийняття вищезазначеного Рішення виконавчого комітету Антрацитівської міської ради від 19.07.2007 р. № 280/2 «Про дозвіл проектування та проведення проектно-пошукових робіт» щодо приміської автостанції з диспетчерським пунктом по вул. Комунальна в районі залізничної станції «Антрацит» в м. Антрацит Луганської області.
По-перше, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що Закон № 1160-ІУ до спірних правовідносин не застосовується з наступних підстав.
Статтею 1 цього закону визначено, що регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Рішення виконавчого комітету Антрацитівської міської ради від 19.07.2007 р. № 280/2 «Про дозвіл проектування та проведення проектно-пошукових робіт» щодо приміської автостанції з диспетчерським пунктом по вул. Комунальна в районі залізничної станції «Антрацит» в м. Антрацит Луганської області не є регуляторним актом в розумінні Закону № 1160-ІУ. Зокрема, ст. 3 цього Закону зазначає, що його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи.
По-друге, задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що спірним рішенням були порушені права та охоронювані законом інтереси позивачів.
Погодитися з такими висновками місцевого суду не можна, оскільки вони зроблені без належного правового аналізу акта управління, що був предметом оскарження.
Зокрема, вирішуючи цей спір, суд зобов'язаний був за критерієм юридичної природи цього акта управління визначитися із наведенням відповідних доводів до яких актів він належить, до нормативно-правових чи індивідуальних (ненормативного характеру).
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовчий характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
Таким чином, виходячи із наведених колегією суддів апеляційного суду критеріїв, суд першої інстанції повинен був визначитися, до якого виду актів відноситься спірний. З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, які в них зазначені, тобто безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
Безсумнівно, оспорювань рішення відповідача носить характер індивідуального акту.
З огляду на це при вирішенні справи місцевому суду слід було з'ясувати, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивачів (в чому вони полягають) порушені спірним рішенням.
Такі висновки викладені в постанові Верховного Суду України від 1 грудня 2009 року в справі № 09/236 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес-Центр «Перехрестя» до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство транспорту та зв'язку України, Державна адміністрація залізничного транспорту "Укрзалізниця", про визнання частково незаконною постанови Кабінету Міністрів України від 31 березня 2003 року №415.
Позивачі так і не обґрунтували, в чому полягає порушення оскаржуваним рішенням виконавчого комітету їй прав, свобод або охоронюваних законом інтересів.
Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Такі висновки викладені в постанові Верховного Суду України від 1 грудня 2009 року в справі № 09/236 за позовом народних депутатів К., М., Д., Б. до Президента України, третя особа - гр. Д., про визнання незаконним Указу Президента України від 19 жовтня 2007 року №985/2007 «Про призначення ОСОБА_10 заступником Голови Служби безпеки України - начальником головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю».
Зазначене вище є достатньою підставою для відмови позивачам в задоволенні позовних вимог.
Крім того, колегія суддів апеляційного суду не вбачає і діях відповідача порушень при прийнятті оскаржуваного рішення.
Так, ч.1 ст. 23 Закону України № 1699-ІІІ «Про планування і забудову територій» встановлює, що будівництво об'єктів містобудування здійснюється згідно з законодавством, державними стандартами, нормами та правилами, регіональними і місцевими правилами забудови, містобудівною та проектною документацією.
Згідно ст. 10 вказаного Закону планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.
Містобудівна документація затверджується відповідною місцевою радою з визначенням строку її дії та переліку раніше прийнятих рішень, що втрачають чинність, а також тих рішень, до яких необхідно внести відповідні зміни.
Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.
Стаття 1 Закону України № 1699-ІІІ встановлює, що містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель.
Статті 11, 12, 13, 14, 15, 16 Закону України № 1699-ІІІ визначають види містобудівної документації, якою, відповідно, є: схеми планування територій на місцевому рівні, генеральний план населеного пункту, детальний план території, план червоних лінії, проект забудови територій, проект розподілу території.
Судом першої інстанції правильно встановлено, що містобудівною документацією в м. Антрацит є генеральний план, який розроблений Київським інститутом «Діпромісто» у 1980 році /а.с. 9/.
Відповідно до ст. 1 вказаного Закону генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, а ст. 12 визначає, що генеральним планом населеного пункту визначаються: потреби в територіях для забудови та іншого використання; потреба у зміні межі населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого використання територій; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; планувальна структура та просторова композиція забудови населеного пункту; загальний стан довкілля населеного пункту, основні фактори його формування, містобудівні заходи щодо поліпшення екологічного і санітарно-гігієнічного стану; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання; інші вимоги, визначені державними будівельними нормами. Відповідно до генеральних планів населених пунктів сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, а також Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами: готують обґрунтовані пропозиції щодо встановлення та зміни меж населених пунктів; готують вихідні дані для розроблення планів земельно-господарського устрою території населеного пункту та іншої землевпорядної документації; вирішують питання щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішують питання вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи в користування земельних ділянок, надання дозволу на будівництво об'єктів містобудування; організують розроблення та затвердження місцевих правил забудови, детальних планів території, планів червоних ліній, іншої містобудівної документації та проектів; організують проведення грошової оцінки земель; розробляють і затверджують місцеві містобудівні програми та програми соціально-економічного розвитку населених пунктів; організують роботу з проведення оцінки впливу діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності на стан довкілля та визначають шляхи та засоби зменшення цього впливу; узгоджують питання забудови та іншого використання територій, в яких заінтересовані територіальні громади суміжних адміністративно-територіальних одиниць; встановлюють на відповідних територіях режим використання земель, передбачених для містобудівних потреб; вирішують інші питання.
З копії викопіювання з генерального плану м. Антрацит вбачається, що дійсно він містить вказівку на розташування такого об'єкту інфраструктури як автостанція по вул. Комунальна /а.с.9/.
Позивачі, при цьому, вказують, що згідно генерального плану м. Антрацит автобусна станція повинна розміщуватися в районі залізничного вокзалу по одну сторону від залізничних колій, біля центрального ринку м. Антрацит, а заново збудована, щодо якої виносилося оскаржуване рішення, розташована з протилежної сторони залізничних колій від запропонованого генеральним планом місця розміщення автостанції - про це йдеться і в листі Управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації на ім'я начальника управління транспорту та зв'язку облдержадміністрації від 25.08.09р. № П-94/1-64/11 /а.с. 61/.
З такими доводами позивачів погодився і суд першої інстанції, проте з ними не може погодитись судова колегія.
Так, відповідно до листа Директора українського державного науково-дослідного інституту проектування міст «Діпромісто» від 3-1870 від 13.10.09 р. на ім'я начальника відділу містобудування та архітектури Антрацитівської міськради, з посиланням на ДБН Б. 1-3-97, п. 1.1. йдеться проте, що в генеральному плані визначаються лише принципові пропозиції щодо розміщення окремих об'єктів інженерної та транспортної інфраструктури до яких, зокрема, відноситься автостанція; і діючим генеральним планом м. Антрацит було принципово визначено район розміщення автостанції /поряд із залізничним вокзалом, на перетині основних пасажирських потоків/, конкретна ж ділянка для розміщення автостанції визначається згідно чинного законодавства у відповідності до акту вибору земельної ділянки /а.с. 62/.
Слід зазначити, що Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО", діяльність якого сертифікована за міжнародним стандартом ISO 9001:2000, є розробником генерального плану найбільших міст України, а також і розробником генерального плану м. Антрацит та є компетентним з питань містобудування та архітектури. Зазначеним науково-дослідним інститутом проектування міст підтверджено відповідність зазначеного об'єкту будівництва генеральному плану м. Антрацит.
Але, судом першої інстанції помилково не врахована думка державного науково-дослідного інституту проектування міст.
Тому для будівництва автостанції третьою особою не потрібно було вносити зміни до Генерального плану м. Антрацит, а достатньо було скласти містобудівне обґрунтування, що і зроблено - містобудівне обґрунтування розміщення та будівництва «Приміської автостанції з диспетчерським пунктом» за адресою: м. Антрацит, вул. Комунальна в районі залізничної станції «Антрацит» /а.с. 33-55/.
Згідно положень ДБН «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівного обґрунтування», затверджених Наказом Державного комітету з будівництва та архітектури від 31.01.02 р. № 24, містобудівне обґрунтування - це вид містобудівної документації, яка розробляється з метою розміщення об'єкта; в генеральному плані визначаються лише принципові пропозиції щодо розміщення окремих об'єктів інженерної та транспортної інфраструктури /п. п. 1.1/.
При посиланні на ст. 18 Закону України "Про планування і забудову територій" (в редакції, що діяла станом на 19.07.2007 року), судом не враховано, що містобудівна документація на момент прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету Антрацитівської міської ради вже була розроблена. Такою містобудівною документацією є діючий генеральний план м. Антрацит, затверджений Рішенням Ворошиловградської ради народних депутатів від 22.11.1983 року № 485.
Як зазначено вище, зазначений об'єкт будівництва відповідає генеральному плану м. Антрацит, тому зміни до зазначеної містобудівної документації не повинні були вноситись.
Громадське обговорення даного об'єкту будівництва не повинно було проводитись, тому що автостанція, що розташована за адресою: Луганська обл., м. Антрацит, вул. Комунальна, в районі залізничної станції "Антрацит", вже передбачена діючим генеральним планом м. Антрацит.
Містобудівне обгрунтування розміщення об'єкту будівництва - автостанції КТ "Мірян і Компанія" дійсно було розроблене (що не є протизаконним), були надані висновки всіх необхідних служб, але в затвердженні зазначеного містобудівного обґрунтування не було необхідності, тому що даний об'єкт будівництва відповідає генеральному плану м. Антрацит.
Отже, Антрацитівським міськрайонним судом не встановлено, які права позивачів в даному випадку були порушені виконавчим комітетом Антрацитівської міської ради.
Крім того, оскаржуване в цій справі рішення відповідача прийнято в зв'язку з наступними обставинами.
Так, третя особа в цій справі у 2006 році звернулась до Антрацитівської міської ради з заявою про надання земельної ділянки для організації приміської автостанції з диспетчерським пунктом, за адресою: м. Антрацит, вул. Комунальна, в районі залізничної станції «Антрацит». Рішенням другої сесії п'ятого скликання Антрацитовської міської ради № 2/25-2 від 16.05.2006 року заяву Третьої особи було задоволено та надано дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки.
У 2006 році за вказівкою відповідача на замовлення Третьої особи Державним територіальним проектним інститутом «ЛУГАНСЬКЦИВІЛЬНПРОЕКТ» було виготовлено Містобудівне обґрунтування: Розміщення та будівництво «Приміської автостанції з диспетчерським пунктом» за адресою: м. Антрацит, вул. Комунальна. Дане обґрунтування було виготовлено у відповідності до вимог ДБН Б. 1.1-4-2002 «Склад, зміст, порядок розробки, узгодження містобудівного обґрунтування» та ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та селищних поселень».
В подальшому було розроблено проект відведення земельної ділянки та погоджено з відповідними інстанціями та Третьою особою укладено договір оренди зазначеної земельної ділянки від 30.07.2007р.
Після прийняття відповідачем оскаржуваного в цій справі рішення на замовлення Третьої особи було розроблено робочий проект будівництва автостанції та узгоджено його з відповідними інстанціями (державною санітарно-епідеміологічною службою, відділом містобудування, відділом охорони культурної спадщини, управлінням земельних ресурсів, пожежною службою та багатьма іншими).
Після проведення експертизи Державною інспекцією з будівельного контролю було надано Третій особі дозвіл на виконання будівельних робіт № 860/2008 від 15.10.2008 р.
На підставі вищезазначеної дозвільної документації Третьою особою було здійснено будівництво «Приміської автостанції з диспетчерським пунктом» за адресою: м. Антрацит, вул. Комунальна та отримано ОСОБА_4 державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівельного об'єкту від 09.12.2008 р., який затверджено рішенням № 508/1 т 18.12.2008 р. Виконавчого комітету Антрацитовської міської ради.
В подальшому Виконавчий комітет Антрацитовської міської ради рішенням № 142/2 від 16 квітня 2009 року вирішив оформити право приватної власності на нежитлові будівлі і споруди «Приміської автостанції з диспетчерським пунктом», розташовані в м. Антрациті по вул. Комунальній, 22в, на командитне товариство «Мірян і Компанія».
27 квітня 2009 року Третя особа отримала свідоцтво про право власності на зазначене нерухоме майно.
Отже, як на час звернення до суду з цим позовом, так і на час розгляду позовної заяви Третя особа є власником «Приміської автостанції з диспетчерським пунктом» за адресою: м. Антрацит, вул. Комунальна.
Колегія суддів апеляційного суду вважає, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
Посилання в апеляційній скарзі на необхідність застосування положень ст.ст. 99, 100 КАС України не ґрунтуються на нормах процесуального законодавства з огляду на наступне.
Відповідно до положення ч.1 ст. 100 КАС України пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.
З матеріалів справи вбачається, що відповідач при розгляді справи в місцевому суді не наполягав на застосуванні наслідків пропущення річного строку звернення до суду, передбаченого ч. 2 ст. 99 КАС України.
Відтак, стверджувати про порушення судом першої інстанції зазначених норм процесуального законодавства неможливо.
Відтак, враховуючи, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.
В повному обсязі постанова виготовлена 21.06.2010 року.
Керуючись ч. 1-3 ст. 160, ст.ст. 167, 195-196, п.3 ч.1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202, ч.2 ст. 205, ст. 206 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційні скарги Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області та Командитного товариства «Мірян і Компанія» - задовольнити.
Постанову Антрацитівського міськрайонного суду Луганської області від 3 лютого 2010 року у справі № 2а-22/10 - скасувати.
У задоволенні позову Відкритого акціонерного товариства «Антрацитівського АТП 10918», ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 до Виконавчого комітету Антрацитівської міської ради Луганської області, за участю третьої особи - Командитного товариства «Мірян і Компанія» «про визнання нечинним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень» - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця з дня складення її в повному обсязі.
Головуючий: І.В.Сіваченко
Судді: С.П.Дяченко
ОСОБА_11