20 липня 2015 р. Справа № 876/5664/15
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді Сапіги В.П.,
суддів: Левицької Н.Г., Хобор Р.Б.,
за участі секретаря судових засідань Сідельник Г.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Закарпатської обласної ради та Закарпатського обласного українського музично-драматичного театру на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07.05.2015 року про закриття провадження у справі за позовом прокурора м. Ужгорода в інтересах держави в особі Закарпатської обласної ради та Закарпатського обласного українського музично-драматичного театру до приватного підприємця ОСОБА_2, Ужгородської міської ради, виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним аукціону та договору купівлі-продажу, -
У травні 2011 року прокурор м. Ужгорода в інтересах держави в особі Закарпатської обласної ради та Закарпатського обласного українського музично-драматичного театру звернувся в суд з позовом до приватного підприємця ОСОБА_2, Ужгородської міської ради про визнання незаконним та скасування пункту 1 рішення Ужгородської міської ради від 16.07.2009 року № 1181 «Про перелік земельних ділянок, які підлягають продажу шляхом аукціону», яким затверджено перелік земельних ділянок, які підлягають продажу у власність шляхом аукціону, зокрема, земельна ділянка розміром 0,12 га в АДРЕСА_1; визнання незаконним пункт 1 рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 23.09.2009 року № 266 «Про проведення аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення» в частині затвердження стартової ціни земельної ділянки для комерційного використання, розташованої в АДРЕСА_1 площею 0,1100 га в сумі 622457,00 грн.
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07.05.2015 року закрито провадження в адміністративній справі, оскільки суд прийшов до висновку, що позовні вимоги не підлягають розгляду в адміністративному процесі.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивачі: Закарпатська обласна рада та Закарпатський обласний українського музично-драматичний театр подали апеляційні скарги, вважаючи, що оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з огляду на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права і порушення ним норм процесуального права, висновки якого зроблені без повного та належного з'ясування всіх обставин, що призвело до неправильного вирішення ним питання щодо підсудності справи, а тому просять її скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
При тому апелянти обґрунтовують та мотивують свої доводи, зокрема тим, що висновки Верховного Суду України відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС України, викладені у його постановах, не є обов'язковими для застосування іншими судами загальної юрисдикції і мають рекомендаційний характер. Натомість рішенням Конституційного Суду України від 01.04.10 №10-рп/2010 визначено, що при прийнятті рішення про розпорядження конкретно визначеною земельною ділянкою, орган місцевого самоврядування виступає як суб'єкт владних повноважень, а спір і оскарження такого рішення є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. При тому відповідно до ст.13 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень цього суду віднесено прийняття рішень і надання висновків щодо конституційності законів та офіційного тлумачення останніх. А згідно з ст.69 цього Закону рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання, з чого слідує, що рішення Конституційного Суду України має більшу юридичну силу по відношенню до висновків Верховного Суду України і носить обов'язковий характер на відміну від останнього. Вважають, що суд першої інстанції повинен був надати перевагу рішенню Конституційного Суду України від 01.04 10 №10-рп/2010 і застосувати його приписи при вирішенні питання щодо підсудності справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення обставин справи, правильність їх юридичної оцінки, обговоривши доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги необхідно відхилити з наступних мотивів.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, 16.07.2009 року Ужгородською міською Радою було прийнято рішення № 1181 «Про перелік земельних ділянок, які підлягають продажу шляхом аукціону», яким затверджено перелік земельних ділянок, які підлягають продажу у власність шляхом аукціону. Зокрема, до даного переліку включено земельні ділянки за адресою: в АДРЕСА_2 площею 0,20 га; позиція 2 площею 0,13 та; позиція 3 площею 0,12 га.
23.09.2009 року виконавчим комітетом Ужгородської міської Ради прийнято рішення № 266 «Про проведення аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення», які зазначені в рішенні від 16.07.2009 року № 1181.
На підставі наведених рішень Ужгородської міської ради ОСОБА_2, як суб'єктом підприємницької діяльності, за результатами проведення аукціону (земельних торгів), було придбано земельну ділянку в АДРЕСА_1 площею 0,12 га, про що було укладено договір купівлі-продажу №101 від 09.06.10. Після чого оформлено державні акти на право власності на земельні ділянки за адресою в АДРЕСА_4.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір щодо визнання незаконним та скасування пункту 1 спірного рішення Ужгородської міської ради та щодо визнання незаконним пункт 1 спірного рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради, на підставі яких ОСОБА_2 було придбано земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу та оформлено державні акти на право власності на земельні ділянки, виник у зв'язку із захистом цивільних прав та має вирішуватися, з урахуванням статусу сторін, у порядку господарської юрисдикції.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Згідно із ч.4 ст.13 Основного Закону держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом. Основний Закон України гарантує кожному право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю відповідно до закону (ст.41).
Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
У відповідності до ч. 1 ст. 125 Земельного кодексу України, право власності та право постійного користування виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації.
Відповідно до ч. 1 ст. 126 ЗК України, право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами. Форми державних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Положеннями ч. 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Згідно ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
Відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим, а також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно норм ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Земельні відносини поділяються на публічні та приватні. Отже, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).
Згідно з частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Статтею 172 цього Кодексу встановлено, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Міська рада у справі, яка розглядається, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин.
Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, міська рада відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Тобто, при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Розглядаючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а віднесений до юрисдикції господарського судочинства. На думку колегії суддів, такий висновок ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення Товариства до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Суд першої інстанції у відповідності до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод вірно не прийняв до свого провадження справу, не віднесену до його юрисдикції, тобто не порушив принцип «суд, встановлений законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про перелік земель, які підлягають продажу шляхом аукціону та про проведення аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення (тобто ненормативних актів, які вичерпують свою дію після їх реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття приватним підприємцем чи юридичною особою спірних земельних ділянок мають вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Предметом оскарження в даній справі є рішення органу місцевого самоврядування, які є актами індивідуальної дії та у спірній частині вичерпали свою дію.
Крім того, у постановах Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 09.12.2014 року, від 11.11.2014 року по справі №21-493а14 викладена правова позиція з приводу юрисдикції спорів щодо захисту прав, які витікають з земельних відносин.
Так, у вказаних постановах Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України зазначено, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правомірності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Статтею 80 Земельного кодексу України передбачено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
За змістом статей 2, 5 цього ж Кодексу міська рада при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.
Постанови Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 09.12.2014 року, від 11.11.2014 року містять висновки суду про те, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Отже, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею чи вирішення питання передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами КАС.
Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Таким чином, з урахуванням висновків Верховного Суду України, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про закриття провадження у справі.
Відповідно до вимог п.1 ч.1 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Згідно статті 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі ! підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Згідно ч. 2 ст. 4 ГК України особливості регулювання майнових відносин суб'єктів господарювання визначаються цим Кодексом.
Згідно вимог ч.1 ст. 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів; інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.
Слід зазначити, що за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
З огляду на наведене висновки суду першої інстанції не викликають сумнівів щодо їх правильності, судове рішення прийнято відповідно до норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Зважаючи на те, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, апеляційні скарги належить залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Керуючись ст.ст. 160 ч.3 , 195, 196, 199, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд
Апеляційні скарги Закарпатської обласної ради та Закарпатського обласного українського музично-драматичного театру залишити без задоволення.
Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07.05.2015 року у справі № 2а-2634/11 - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя В.П. Сапіга
Судді Н.Г. Левицька
Р.Б. Хобор
Повний текст виготовлено 21.07.2015р.