22 липня 2015 р. Справа № 821/758/15-а
Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Кузьменко Н.А.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду
у складі:
головуючого - Лук'янчук О.В.
суддів - Градовського Ю.М.
- Стас Л.В.
при секретарі - Паламарчук Н.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника прокурора Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Херсонської області до Херсонської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення 37 сесії 6 скликання Херсонської міської ради від 31 жовтня 2014 року №1548 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території, обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками", -
Заступник прокурора Херсонської області звернувся до суду з позовом до Херсонської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення 37 сесії 6 скликання Херсонської міської ради від 31 жовтня 2014 року №1548 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території, обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками".
В обґрунтування позову зазначається, що в ході вивчення прокуратурою області стану додержання вимог законодавства розпорядниками земель державної та комунальної власності встановлено, що спірне рішення суперечить вимогам Водного кодексу України, Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності". Даним рішенням затверджено містобудівну документацію - детальний план території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками, що також суперечить Основному кресленню Генерального плану м.Херсона, оскільки відповідно до Генплану функціональне призначення території в межах вказаних вулиць визначено, як територія «інших земель», розвиток якої передбачено для утворення необхідного обсягу зелених насаджень спеціального призначення. Спірним рішенням затверджено містобудівну документацію, якою функціональне призначення окремої території визначено як територія для будівництва водного клубу катерів, яхт та центру відпочинку з організованими місцями відпочинку загальноміського призначення, тобто відповідачем у такий спосіб фактично змінено функціональне використання цих територій. Детальний план розробляється з метою уточнення у збільшеному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території, уточнення функціонального призначення території, встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови, а тому детальний план не може змінювати функціональне використання території, яке зазначено в існуючому основному кресленні генерального плану.
Відповідач заперечував проти задоволення позову, вказуючи, що спірним рішення не змінено функціональне використання земельних ділянок території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками. Детальний план - це містобудівна документація, що розроблена організацією, яка має ліцензію на виконання таких робіт, та містить висновки органів виконавчої влади щодо його відповідності вимогам законодавства, що регулює дані правовідносини. Міськрада не надає оцінку відповідності детального плану вимогам законодавства, а тільки в межах своєї компетенції приймає рішення про його затвердження. У міськради не було жодних підстав для не затвердження детального плану.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року адміністративний позов заступника прокурора Херсонської області до Херсонської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення 37 сесії 6 скликання Херсонської міської ради від 31 жовтня 2014 року №1548 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території, обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками" - залишено без задоволення.
В апеляційній скарзі апелянтом ставиться питання про скасування судового рішення в зв'язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки судом першої інстанції не було досліджено обставини справи, що мають значення для справи, наслідком чого стало постановлення необґрунтованого та неправомірного рішення суду.
Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Вирішуючи справу, судом першої інстанції встановлено, що Генеральний план міста Херсона затверджений рішенням Херсонської міської ради від 26.12.2003 р. № 443.
З метою уточнення положень Генерального плану міста Херсона, визначення планувальної організації і розвитку територій, враховуючи рекомендації постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин від 06.08.2014 року, враховуючи результати проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації, відповідно до ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290, рішення міської ради від 25.12.2012 року № 961 «Про містобудівну документацію - детальні плани територій», керуючись п.42 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Херсонською міською радою 31.10.2014 р. прийнято рішення № 1548 «Про затвердження містобудівної документації - детального плану території, обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками».
Детальний план території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками розроблено комунальним підприємством "Херсонгардопроект" у 2013 р.
Детальним планом передбачено розміщення на ділянці площею 0,407 га об'єкту 117 квартирного жилого будинку та передбачено будівництво на ділянці 0,745 га водного клубу яхт та катерів, будівництво на ділянці площею 1,8 га центру відпочинку з організованими місцями відпочинку загальноміського призначення.
У ході вивчення прокуратурою області стану додержання вимог законодавства розпорядниками земель державної та комунальної власності виявлено рішення Херсонської міської ради № 1548 від 31.10.2014 року.
Прокуратурою встановлено, що згідно із кресленням Генерального плану м. Херсона функціональне призначення території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками визначено як територія багатоквартирної жилої забудови. Проте порівнянням картографічних матеріалів щодо фактичного знаходження запроектованої ділянки встановлено, що на вказаній території відповідно до Основного креслення Генерального плану м.Херсона передбачено розташування громадських будівель і споруд та визначено як «інші землі».
Прокуратура Херсонської області вважає, що приймаючи оскаржуване рішення Херсонська міська рада не взяла до уваги обмеження щодо використання території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками зі статусом "інші землі", розвиток якої передбачено для утворення необхідного обсягу зелених насаджень спеціального призначення. Крім того, вказані території знаходяться у межах прибережної захисної смуги річки Дніпро, обмежений режим господарського використання якої відповідно до вимог ст. 89 Водного кодексу України, забороняє будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів.
Вищезазначеним Детальним планом території фактично змінено функціональне призначення вказаної території.
Вирішуючи спірне питання та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог, оскільки оскаржене рішення прийняте Херсонською міською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.
Частинами 1, 2 статті 18 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Відповідно до частини 1 статті 19 цього Кодексу землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно із частинами 1, 2, 3 статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Таким чином, зміна цільового призначення земельної ділянки здійснюється за проектами відведення земельної ділянки.
Апелянт стверджує, що затвердивши містобудівну документацію - Детальний план території обмеженої Острівським шосе - межею території садибної забудови - узрізом води озера Погоріле - Перше із затоками, відповідач змінив функціональне призначення цих земель, оскільки відповідно до Основного креслення Генплану міста ця територія визначена, як територія громадських будівель та споруд і функціональне призначення території визначено як «інші землі», а відповідно до Детального плану - це територія багатоквартирної жилої забудови, водного клубу катерів та яхт, центру відпочинку з організованими місцями відпочинку загальноміського призначення.
Колегія суддів вважає доводи такими, що не ґрунтуються на вимогах законодавства, що регулює дані правовідносини, з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Частиною 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Відповідно ч. 1, п. 3 ч. 4 ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території визначає функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з
будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про основи містобудування" визначення територій для містобудівних потреб здійснюється відповідно до затвердженої містобудівної документації з урахуванням планів земельно-господарського устрою.
Відповідно до п. 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 р. № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови.
Пунктом 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" визначено, що функціональне використання (призначення) території - це використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією.
Крім того, п. 4.5 ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" передбачає, що у детальному плані також, враховуються інвестиційні наміри будівництва для відповідної території на етап реалізації від 3 років до 7 років та надаються орієнтовні показники на розрахунковий етап генерального плану населеного пункту.
Аналіз положень наведених вище нормативних актів, дає підстави для висновку, що детальний план є одним із видів містобудівної документації, який розробляється з метою уточнення положень генерального плану, а також з метою визначенням планувальної організації та функціонального призначення території населеного пункту, у тому числі з метою більш детального планування на майбутнє режиму та параметрів забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Детальний план - це документація, якою не може змінюватися функціональне використання території, тобто вона не може містити висновків щодо зміни цільового призначення земель, оскільки такі зміни можуть здійснювати тільки за проектами відведення земельної ділянки.
Як вбачається із матеріалів справи, детальним планом території визначена проектна пропозиція по реконструкції існуючої адміністративної споруди під житловий будинок, тому зміна в данному випадку функціонального призначення будинку, розташованого та території підприємства, не суперечить Генеральному плану міста Херсона.
Щодо зміни детальним планом території функціонального використання окремої території,зокрема території для будівництва водного клубу катерів, яхт та центру відпочинку з організованими місцями відпочинку загальноміського призначення, колегія суддів не бере до уваги, оскільки як вбачається із матеріалів справи ДПТ уточнив функціональне зонування території та види об'єктів , що можуть розміщуватися не цій території. Зазначене не суперечить Генеральному плану міста Херсона та не є зміною цільового призначення земельних ділянок.
За таких обставин, твердження апелянта, що оскаржуване рішення Херсонської міськради дає можливість здійснювати розпорядження земельними ділянками не за цільовим призначенням, є безпідставним.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що спірне рішення прийняте Херсонською міською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Оскільки судом першої інстанції вірно встановлено обставини справи, правильно по суті вирішено справу, та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, відповідно до ст.200 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.
Керуючись ст.ст. 195, 196, ст. 198, ст. 200, п.1 ч.1 ст. 205, ст. 206, ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу заступника прокурора Херсонської області залишити без задоволення, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної силиз моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Головуюча суддя: О.В.Лук'янчук
Суддя: Ю.М. Градовський
Суддя: Л.В. Стас