14 липня 2015 року м. Київ К/800/17365/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючого: судді Мороза В.Ф.
Суддів: Донця О.Є.
Логвиненка А.О.
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2013 року у справі за позовом ВАТ «Запорізький металургійний комбінат Запоріжсталь» до Державної служби геології та надр України, третьої особи - Міністерство екології та природних ресурсів про визнання протиправними та скасування рішення, наказів та зобов'язати вчинити певні дії,
Відкрите акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат Запоріжсталь» звернулось з позовом про визнання протиправним та скасування рішення щодо подання Державної організації "Південна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" до Державної служби геології та надр України про зупинення спеціального дозволу № 2978 від 19.07.2007 року; визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України № 43 від 27.07.2011 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року; визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України № 76 від 19.09.2011 року про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року; зобов'язати Державну служби геології та надр України прийняти рішення про поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року і внести відповідні зміни до реєстру документів дозвільного характеру, скасувавши напис про анулювання (зупинення) спеціального дозволу № 2978 та направити Позивачу письмове повідомлення про поновлення дії дозволу.
Позов мотивовано тим, що підприємством вжитті всі залежні від нього заходи для усунення причин зупинення дії дозволу, а тому наказ про анулювання спеціальних дозволів є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2013 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 43 від 27.07.2011 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року, виданого Відкритого акціонерного товариства "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь". Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 76 від 19.09.2011 року щодо анулювання спеціальних дозволів на користування надрами в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року, виданого Відкритому акціонерному товариства "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь". Зобов'язано Державну службу геології та надр України внести відповідні зміни до реєстру документів дозвільного характеру, скасувавши напис про анулювання (зупинення) спеціального дозволу № 2978 та направити Позивачу письмове повідомлення про поновлення дії дозволу. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення мотивовані тим, що при прийнятті оскаржуваних наказів відповідач діяв не у межах своїх повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією України та Законами, що регулюють спірні правовідносини.
У касаційній скарзі служба геології, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
Судова колегія не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.06.2007 року між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та ВАТ "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь" укладено Угоду про умови користування надрами № 26/2007/1648. Додатком 1 до Угоди була Програма робіт з геологічного вивчення з дослідно-промисловою розробкою газонасичених надр на Приазовському родовищі на 2007 - 2012 роки.
19.07.2007 року Міністерством охорони навколишнього природного середовища України було видано ВАТ "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь" спеціальний дозвіл на користування надрами № 2978, об'єкт надрокористування -Приазовське родовище.
Проведеною Державною організацією "Південна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" у період з 17 по 18 листопада 2009 року перевіркою додержання Позивачем вимог чинного законодавства у сфері користування надрами встановлено, що Програма робіт, що є невід'ємною частиною Угоди про умови користування надрами, не виконується за термінами та рекомендовано Позивачу скоригувати Програму геологорозвідувальних робіт на Приазовському газовому родовищі та ліквідувати відставання обсягів і термінів робіт до 20.12.2009 року. Інформацію про виконання припису необхідно було надати на адресу інспекції до 25.12.2009 року.
Листом № 22-22/44 від 23.11.2009 року за підписом голови правління ВАТ "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь" звернувся до Державної геологічної служби України з проханням відкоригувати Програму робіт з геологічного вивчення з дослідно-промисловою розробкою газонасичених надр на Приазовському газовому родовищі, що є додатком до Угоди про умови користування надрами та долучив скориговану Програму.
Листом від 13.09.2010 року Позивачу повернуто вищевказані документи щодо внесення змін до Програми робіт з геологічного вивчення, з посиланням на те, що розглядати внесення змін до Програми можливо тільки після перевірки діяльності надрокористувачів органами державного геологічного контролю.
29.09.2010 року Позивач вдруге направив до Державної геологічної служби України лист з додатками та відкоригованою Програмою, та зазначив, що усі документи, у тому числі і відкоригована Програма направляється на виконання припису інспекції за результатами перевірки. При цьому, Позивач у зазначеному листі вдруге просив, посилаючись на погіршення фінансового стану підприємства, відкоригувати Програму робіт з геологічного вивчення з ДПР газонасичених надр Приазовського газового родовища, у зв'язку з тим, що попередня Програма робіт, надіслана в Державну геологічну службу 24.11.2009 року невідомо з яких причин була повернута разом з листом.
14.04.2011 року Відповідачем 2 було проведено перевірку дотримання Позивачем вимог законодавства про надра при розробленні Приазовського газового родовища на підставі спеціального дозволу № 2978 від 19.07.2007 року, про що складено акт № 43/ 2978 -З.
За результатами проведеної перевірки встановлені порушення ч. 2 ст. 20 Закону України "Про нафту і газ", а саме, Програма робіт, яка є невід'ємною частиною Угоди про умови користування надрами, не виконується за термінами. Підприємство попереджено, що матеріали перевірки будуть направлені на розгляд Міжвідомчій робочій групі з питань надрокористування з пропозицією про зупинку дії спеціального дозволу № 2978 від 19.07.2007 року.
18.04.2011 року Відповідачем 2 було направлено до Управління державного геологічного контролю винесене, на підставі п. 1 ст. 26 Закону України "Про нафту і газ", подання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 43/2978-З.
27.07.2011 року Державною службою геології та надр України видано наказ № 43 про зупинення дії спеціального дозволу № 2978 від 19.07.2007 року.
19.09.2011 року Державна служба геології та надр України прийняла наказ № 76 про анулювання спеціального дозволу на користування надрами Приазовського газового родовища № 2978 від 19.07.2007 року, у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, про що Позивача повідомлено листом № 4268/01/14-11 від 23.09.2011 року.
Визнання дій Відповідачів протиправними та скасування вищевказаних наказів, а також зобов'язання вчинити дії щодо поновлення спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року і є предметом судового спору.
Відповідно до статті 2 Кодексу України про надра, його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Згідно із статтею 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Стаття 25 Кодексу України про надра передбачає, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
Згідно із статтею 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі: якщо відпала потреба у користуванні надрами; закінчення встановленого строку користування надрами; припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Такий інший випадок припинення права користування надрами передбачено підпунктом 9 п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615, в якому зазначено, що право користування надрами припиняється у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
Аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.
У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених п. 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених п. 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється тільки у судовому порядку.
Відповідно до ч. 3 ст. 26 зазначеного Кодексу, законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
У Порядку можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено ч. 3 ст. 26 Кодексу, але ним не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами, воно може припинятися лише у судовому порядку.
Крім того, підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.
Оскільки, припинення права користування надрами здійснюється у судовому порядку, а відповідач, за відсутності згоди позивача, не дотримався такого порядку вирішення питання про припинення спеціального дозволу на користування надрами, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, визнавши нечинними та скасувавши накази № 43 від 27.07.2011 року частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року, № 76 від 19.09.2011 року про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2978 від 19.07.2007 року.
Аналогічна правова позиція була висловлена також Верховним Судом України у постановах від 10.12.2013 року (справа № 21-450а13), від 19.09.2011 року (справа № 21-164а11), від 25.06.2011 року (справа № 21-36а11) та від 10.12.2013 року (справа № 21-450а13).
Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України висновок ВСУ щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої ст. 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові ВСУ, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках ВСУ, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
При цьому судами було встановлено, що позивачем на виконання припису інспекції, програма робіт була відкоригована та направлена на розгляд до державної служби геології для прийняття рішення, та відповідно до приписів п. 3.3, 3.4 Угоди про умови користування надрами, вважались узгодженою, так як протягом 30 днів будь-яких уточнень або змін до неї від відповідача не надходило. Отже, при проведенні 14 квітня 2011 року повторної перевірки дотримання позивачем вимог законодавства про надра, її слід було проводити з урахуванням відкоригованої програми робіт, що є невід'ємною частиною угоди, чого службою геології здійснено не було, а тому і оскаржувані накази прийняті без урахування усіх обставин, що мають значення для справи, односторонньо, без дотримання принципу пропорційності.
Наведене дає підстави для висновку про правильне застосування судами норм матеріального права, тоді як доводи касаційної скарги не дають підстав вважати, що судами допущено порушення, які мають наслідком скасування оскаржуваних рішень.
Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтею 220, 220-1, 223, 224, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2013 року залишити без змін.
Рішення набирає законної сили через 5 днів після направлення його копії особам, які беруть участь у справі і може бути переглянуте Верховним Судом України.
Судді: В.Ф. Мороз
А.О. Логвиненко
О.Є. Донець