Копія Справа № 2-а-3640/09/1170
Категорія статобліку - 2.25
15 квітня 2009 року м. Кіровоград
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого Ї судді Флоренка О. Ю.,
при секретарі Ї Яровій В. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за адміністративним позовом управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області до Контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги Світловодського об'єднаного контрольно-ревізійного відділу НОМЕР_1 від 28.01.2009 р. ?ро усунення виявлених ревізією недоліків та порушень”, -
23 березня 2009 року управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області звернулося в Кіровоградський окружний адміністративний суд з адміністративним позовом до Світловодського об'єднаного контрольно-ревізійного відділу, в якому просить визнати протиправним та скасувати лист-вимогу відповідача НОМЕР_1 від 28.01.2009 р. ?ро усунення виявлених ревізією недоліків та порушень” (далі - оскаржуваний лист-вимога).
Суд своєю ухвалою, проголошеною у судовому засіданні 15.04.2009 р., за згодою представника позивача, замінив неналежного відповідача, яким є Світловодський об'єднаний контрольно-ревізійний відділ (з огляду на те, що він не є юридичною особою, а тому не володіє адміністративною процесуальною дієздатністю), на належного відповідача, яким є Контрольно-ревізійне управління в Кіровоградській області в порядку, передбаченому ст. 52 КАС України.
Ухвалою, проголошеною у судовому засіданні 15.04.2009 р., суд допустив до участі у даній адміністративній справі в якості представника відповідача, у зв'язку з необхідністю захисту інтересів держави, прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Кіровоградської області Олаг О.С.
У судовому засіданні представник позивача Андросов О.Л. позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд задовольнити адміністративний позов повністю.
Представники відповідача Шеремет В.Ю., Зайцева Л. А., а також представник прокуратури Олаг О.С. у судовому засіданні адміністративний позов не визнали та просили суд відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.
Заявлені позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що Світловодським об'єднаним контрольно-ревізійним відділом з 09.01.2009 року по 24.01.2009 проведено позапланову документальну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.1997 року по 01.01.2009 року.
За результатами проведеної ревізії позивачу відповідачем було направлено оскаржуваний лист-вимогу, який містить наступні вимоги до позивача: 1) проаналізувати результати ревізії та вжити в установленому чинним законодавством порядку заходів щодо повного відшкодування збитків; 2) не допускати випадків невідображення в обліку та неотримання дебіторської заборгованості за надане у користування приватним підприємцям комунальне майно (приміщень шкільних їдалень, обладнання та інвентарю) без оформлення договорів оренди; 3) прийняти відповідні заходи щодо відшкодування недоотриманих власних надходжень установою внаслідок надання у безоплатне використання комунального майна (приміщень шкільних їдалень, обладнання та інвентарю) на суму 132,56 тис.грн.; 4) прийняти відповідні заходи щодо відшкодування незаконного покриття витрат приватних підприємців по спожитим послугам теплопостачання, оплату за які проведено за рахунок коштів загального фонду бюджету на суму 38,46 тис.грн.
На думку відповідача, позивачем, всупереч чинному законодавству, передано у користування приватним підприємцям, що здійснюють організацію та забезпечення харчування школярів у загальноосвітніх школах м. Світловодська, приміщення, обладнання та інвентар.
На думку позивача, він при укладанні та виконанні досліджених в ході ревізії договорів з суб'єктами підприємницької діяльності про організацію та забезпечення харчування школярів власних повноважень не перевищив, діяв в межах наданих законом повноважень і вимог нормативних актів не порушував, а тому висновки відповідача про неправомірність дій позивача, викладені в акті ревізії та в оскаржуваному листі-вимозі, не ґрунтуються на нормах чинного законодавства і є надуманими з огляду на наступне.
Відповідно до п.6 ч.а) ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.
Відповідно до п.1 ч.а) ст. 29 України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: - управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.
Оскільки договори про організацію та забезпечення харчування школярів є за своєю правовою сутністю договорами підряду, до них застосовуються правила, встановлені законодавством для такого виду договорів. На час укладання таких договорів діяв Цивільний кодекс УРСР.
Згідно ст. 335 ЦК УРСР, підрядник зобов'язаний виконати роботу, обумовлену договором, з своїх матеріалів і своїми засобами, якщо інше не встановлене законом або договором. Підрядник, що виконує роботу з своїх матеріалів, відповідає за доброякісність матеріалів. Таким чином, замовник за договором підряду має право замовити виконання робіт своїми (замовника) засобами. Таким правом і скористувався позивач при укладанні договорів з підприємцями для здешевлення виконаних підприємцями робіт, що оплачувалися за рахунок місцевого бюджету та батьківських коштів. Оскільки приміщення, обладнання та інвентар були на час дії договорів передані підприємцям у безкоштовне користування, вартість користування названим майном не увійшла до вартості робіт підприємців, що підтверджується відповідними довідками.
Такі дії позивача, на його думку, цілком відповідають положенням ч.5 ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
У своїх письмових запереченнях на адміністративний позов (а.с. 79-82) відповідач просив закрити провадження в даній адміністративній справі з огляду на наступне.
На думку відповідача, немає підстав вважати оскаржуваний лист-вимогу актом державного органу чи рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки форма вимоги, яку орган державної контрольно-ревізійної служби може пред'являти керівникам та іншім установам, що ревізуються, не встановлена, тобто юридичної форми вимоги, як рішення органу державної виконавчої влади - офіційного письмового документа, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин не існує.
До того ж відповідач вважає, що позивач намагається ввести суд в оману, оскільки фактично просить скасувати не лист-вимогу, а скасувати акт ревізії, який є результатом дій службової особи державної контрольно-ревізійної служби.
Відповідач приходить до висновку, що акт ревізії так само як і лист-вимога про усунення порушень не є актом у розумінні ст. 12 Господарського процесуального кодексу України, оскільки вони не несуть певних правових наслідків і не вносять безпосередніх змін у законодавство. Лист-вимога про усунення порушень складається після підписання акта ревізії, за наслідками проведеної ревізії.Лист-вимога є індивідуальним приписом, який адресовано певному суб'єкту. У листі-вимозі зазначається перелік встановлених ревізією порушень, у відповідності до акта ревізії, та вимог, призначених для прийняття керівником об'єкту контролю рішення стосовно ступеню вини, визначення кола осіб винних у скоєні правопорушення, дотримання чинного законодавства та недопущення у подальшій роботі виявлених порушень.
Суд вважає, що відповідач дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуваний лист-вимога не є рішенням суб'єкта владних повноважень і не підлягає оскарженню.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.17 КАС України до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно з п.2 та п.5 ст.8 Закону України ?ро державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, до функцій контрольно-ревізійних управлінь в областях віднесено проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності й здійснення контролю за усуненням недоліків і порушень, виявлених під час проведення державного фінансового контролю.
Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.
У відповідності до ч.2 ст.15 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, п.46 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
На думку суду, відповідач є суб'єктом владних повноважень, а позивач фактично оскаржує рішення відповідача про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, яке є обов'язковим для виконання та викладене ним у формі листа-вимоги.
З огляду на викладене, враховуючи що суб'єктний склад сторін та предмет спору свідчить про публічний зміст правовідносин, суд вважає справу прийнятною для розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Судом встановлено, що Світловодським об'єднаним контрольно-ревізійним відділом була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.1997 р. по 01.01.2009 р., результати якої викладено в акті ревізії від 24.01.2009 року № 19-10/03 (а.с. 4-25) (далі - акт ревізії).
За наслідками ревізії Світловодський об'єднаний контрольно-ревізійний відділ направив позивачеві лист-вимогу НОМЕР_1 від 28.01.2009 р. ?ро усунення виявлених ревізією недоліків та порушень” (а.с. 26), яким зобов'язав позивача: 1) проаналізувати результати ревізії та вжити в установленому чинним законодавством порядку заходів щодо повного відшкодування збитків; 2) не допускати випадків невідображення в обліку та неотримання дебіторської заборгованості за надане у користування приватним підприємцям комунальне майно (приміщень шкільних їдалень, обладнання та інвентарю) без оформлення договорів оренди; 3) прийняти відповідні заходи щодо відшкодування недоотриманих власних надходжень установою внаслідок надання у безоплатне використання комунального майна (приміщень шкільних їдалень, обладнання та інвентарю) на суму 132,56 тис.грн.; 4) прийняти відповідні заходи щодо відшкодування незаконного покриття витрат приватних підприємців по спожитим послугам теплопостачання, оплату за які проведено за рахунок коштів загального фонду бюджету на суму 38,46 тис.грн.
Основними порушеннями, виявленими під час ревізії, було те, що позивачем, всупереч чинному законодавству, передано у користування приватним підприємцям, що здійснюють організацію та забезпечення харчування школярів у загальноосвітніх школах м. Світловодська, приміщення, обладнання та інвентар.
Судом встановлено, що на підставі рішення Світловодської міської ради від 18.12.1996 р. №198 (а.с. 48) та рішень виконавчого комітету Світловодської міської ради: від 31.12.1996 р. №1546 (а.с. 49); від 28.09.2000 р. №895 (а.с. 51); від 21.08.2001 р. №799 (а.с. 54); від 07.02.2002 р. №146 (а.с. 50); від 19.12.2002 р. №1418 (а.с. 52); від 19.12.2002 р. №1419 (а.с. 53) була надана згода на передачу приміщень їдалень, майна, обладнання, інвентаря шкіл м. Світловодська в в користування підприємцям з метою організації гарячого харчування школярів.
На виконання зазначених рішень позивачем були укладені з підприємцями договори про організацію та забезпечення харчування школярів: від 30.08.2001 р. №1 (а.с. 29-30); від 30.08.2001 р. №2 (а.с. 31-33); від 30.08.2001 р. №4 (а.с. 36-37); від 30.08.2001 р. №5 (а.с. 38-39); від 30.08.2001 р. №7 (а.с. 40-41); від 30.08.2001 р. №10 (а.с. 46-47); від 02.01.2002 р. №3 (а.с. 34-35); від 02.01.2003 р. №8 (а.с. 42-43); від 02.01.2003 р. №9 (а.с. 44-45).
У відповідності з п. 2.1. зазначених договорів, на період виконання договірних зобов'язань замовник (позивач) надає, а виконавець (підприємець) одержує у безплатне користування приміщення, обладнання та інвентар їдалень.
Суд приймає до уваги посилання позивача на те, що на договірні відносини поширювалися норми діючого на той час ЦК УРСР (1963 р.), але зауважує, що норми норми глави 28 ЦК УРСР (1963 р.) не передбачали можливості надавати підряднику приміщення, обладнання та інвентар замовника для виконання робіт за договором підряду. Така можливість була передбачена тільки щодо надання підряднику матеріалів замовника (ст. 336 ЦК УРСР (1963 р.)), якими у даному випадку могли бути лише продукти харчування.
Ст. 338 ЦК УРСР (1963 р.) передбачала, що соціалістичні організації вправі в порядку і межах, встановлених законодавством Союзу РСР і Української РСР, видавати свої матеріали і устаткування соціалістичним промисловим підприємствам для виготовлення продукції за договором підряду. Але, суд зауважує, що у даному випадку стороною договору були приватні підприємці, а не промислові підприємства.
Зазначене, на думку суду, спростовує посилання позивача на те, що таким правом (щодо надання підряднику матеріалів замовника) і скористався позивач при укладанні договорів з підприємцями для здешевлення виконаних підприємцями робіт, що оплачувалися за рахунок місцевого бюджету та батьківських коштів, оскільки діюче законодавство не надавало позивачеві такого права.
Надані позивачем довідки, видані піприємцями (а.с. 55-63), в яких зазначено, що оренда приміщень, обладнання, інвентаря, мийка їдалень шкіл та комунальні послуги не закладалися у вартість харчування школярів, не можуть бути використані як доказ у даній адміністративній справі, оскільки позивачем не надано жодних калькуляцій вартості харчування, бухгалтерської, фінансової та іншої звітності, які б підтверджували, викладені у довідках обставини.
Суд зауважує, що відповідно п. 2.3. зазначених договорів, замовник зобов'язаний виконувати поточний ремонт наданих у користування приміщень, проводити оплату за комунальні послуги, крім електроенергії.
До того ж договорами не передбачено здешевлення вартості харчування школярів за рахунок безоплатного використання майна замовника, натомість у п. 2.2. зазначених договорів, передбачено, що замовник у місячний термін компенсує фактичні витрати виконавця по харчуванню дітей за рахунок міського бюджету.
На підставі викладеного суд дійшов висновку, що порушення, виявлені ревізією, мали місце, а тому оскаржуваний лист-вимога винесений відповідачем правомірно.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені конституцією та законами України.
Згідно з п. 3 ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Отже, суд дійшов висновку, що відповідач у даному випадку діяли правомірно із дотриманням всіх зазначених принципів.
На підставі дослідження наданих сторонами доказів, суд вважає, що лист-вимога Світловодського об'єднаного контрольно-ревізійного відділу НОМЕР_1 від 28.01.2009 р. ?ро усунення виявлених ревізією недоліків та порушень” є законними і не підлягає скасуванню. Ревізія була проведена правомірно, а тому позовні вимоги позивача задоволенню не підлягають.
Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. Відповідачем під час розгляду даної адміністративної справи свідки не залучалися, судові експертизи не проводилися, а тому ним не понесені судові витрати, які підлягають відшкодуванню.
Керуючись ст.ст. 94, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
2. Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, постанова суду набирає законної сили після закінчення цього строку.
Постанова суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі заяви про апеляційне оскарження через Кіровоградській окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня складання постанови у повному обсязі, а апеляційна скарга на постанову суду подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні 15.04.2009 р. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено на 21.04.2009 р., про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 4 ст. 167 КАС України.
Суддя (підпис)
Згідно з оригіналом:
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду О.Ю. Флоренко