Справа: № 826/4000/15 Головуючий у 1-й інстанції: Іщук І.О. Суддя-доповідач: Ганечко О.М.
Іменем України
18 червня 2015 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Ганечко О.М.,
суддів: Коротких А.Ю., Літвіної Н.М.,
при секретарі Біднячук Ю.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_2 - ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Національного агентства з питань державної служби, третя особа: Державне підприємство зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» про визнання протиправними дій, -
Позивач звернувся з позовом до Національного агентства з питань державної служби, третя особа: Державне підприємство зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» про визнання протиправними дій.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року в задоволені позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою задовольнити позов в повному обсязі, посилаючись на незаконність, необ'єктивність, необґрунтованість рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
Представник позивача та третя особа підтримали апеляційну скаргу в повному обсязі та просили її задовольнити, постанову суду першої інстанції скасувати та постановити нову, якою відмовити в задоволені позову в повному обсязі.
Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив залишити постанову суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200 КАС України - за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.
Як вбачається з матеріалів справи, Наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29.12.2014 р. № 294-к/н позивач призначений виконуючим обов'язки Державного підприємства зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» та очолює підприємство по сьогоднішній день.
ДПЗД «Укрінтеренерго» 27.01.2015 р. отримано лист Національного агентства України з питань державної служби від 23.01.2015 р., відповідно до якого дорученням Прем'єр-міністра України від 21.01.2015 р. № 2291/0/1/-15 Нацдержслужбі доручено провести службове розслідування фактів неналежного виконання своїх обов'язків посадовими особами Міненерговугілля і керівництвом державних підприємств під час погодження умов контрактів щодо імпорту електричної енергії з Російською Федерацією та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим.
Наказом Нацдержслужби від 22.01.2015 р. № 9 «Про проведення службового розслідування в Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України» з метою забезпечення виконання вказаного доручення затверджено склад комісії з проведення службового розслідування.
Вказаним листом відповідач просив надати йому наступні документи:
1) належним чином завірені копії Контракту № 02-804/2014-00003 від 29.12.2014 р. та Контракту № 28 від 29.12.2014 р.;
2) належним чином завірені копії листування між Міненерговугілля та ДПЗД «Укрінтеренерго» та/або ДП «НЕК «Укренерго», а також інших зацікавлених юридичних та фізичних осіб щодо погодження договірних умов імпорту електричної енергії з Російською Федерацією та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим;
3) належним чином завірені копії уставних документів ДПЗД «Укрінтеренерго» та/або ДП «НЕК «Укренерго», наказів про призначення керівника, його заступників та бухгалтерів зазначених державних підприємств станом на 29.12.2014 р., їх посадові інструкції та всі інші документи про розподіл повноважень в даних державних підприємствах, що були чинні на дату укладення Контракту № 02-804/2014-00003 від 29.12.2014 р. та Контракту № 28 від 29.12.2014 р. та інші документи.
Крім того, на адресу підприємства надійшов лист відповідача від 23.01.2015 р. № 323/20-15, яким відповідач просив надати йому письмові пояснення в.о. директора ДПЗД «Укрінтеренерго», зокрема, ОСОБА_2, а також керівникам окремих структурних підрозділів підприємства прибути для надання пояснень на засідання комісії з проведення службового розслідування 27.01.2015 р.
З інформації, розміщеної в мережі Інтернет на веб-сайті ресурсу «Українська правда» та «РБК Україна» 04.03.2015 р. позивачу стало відомо про те, що комісією, утвореною відповідачем у період з 22 по 31 січня 2015 р. проведено службове розслідування у Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України стосовно неналежного виконання своїх обов'язків посадовими особами Міненерговугілля і керівництвом державних підприємств під час погодження умов контрактів щодо імпорту електричної енергії з Російської Федерації та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим.
За результатами розслідування комісією, утвореною відповідачем, складено акт службового розслідування від 31.01.2015 р., який на сторінках, зокрема, 15, 16, 17 містить висновки щодо оцінки комісією службової діяльності позивача під час виконання його службових обов'язків директора ДПЗД «Укрінтеренерго».
Щодо позовних вимог в частині встановлення відсутності компетенції (повноважень) Національного агентства України з питань державної служби на проведення згідно з наказом Національного агентства України з питань державної служби від 22.01.2015 р. № 9 «Про проведення службового розслідування в Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України» службового розслідування стосовно виконуючого обов'язки директора державного підприємства зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» ОСОБА_2, колегія суддів зазначає наступне.
Так, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням, наведеним у п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Згідно з положеннями п. 6 ч. 4 ст. 105 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
Згідно із ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративного суду може звернутися за захистом своїх прав та інтересів кожна особа, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
В адміністративному процесі задоволенню підлягають лише ті вимоги, які спрямовані на захист прав особи.
Наявність компетенції у суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах є одним з елементів законності його рішення чи дії, які згідно із статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України підлягають оцінці під час вирішення адміністративної справи.
Як вбачається з матеріалів справи позиція відповідача обґрунтована тим, що позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. На думку відповідача, спори, визначені п. 3 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб'єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління.
Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.
Під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.
Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.
Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв'язати законодавчі колізії, а також, усунути наслідки дублювання повноважень.
Відповідно до Розділу 6 Статуту ДПЗД «Укрінтеренерго», управління підприємством здійснює керівник. Керівник підприємства самостійно вирішує питання діяльності підприємства за винятком тих, що віднесені до компетенції Уповноваженого органу управління, несе повну відповідальність за стан та діяльність підприємства; представляє його в усіх органах державної влади, установах та організаціях, судах України та інших держав, у відносинах з вітчизняними та іноземними суб'єктами господарювання та фізичними особами, видає довіреності на представництво інтересів підприємства.
Отже, керівник державного підприємства або особа, яка виконує його обов'язки, не є особою на виконання функцій держави. Водночас суд враховує, що позивач є особою, яка здійснює повне управління державним підприємством та несе повну відповідальність за стан та діяльність підприємства
Слід зазначити, що спори щодо встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень в першу чергу пов'язані з оскарженням рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), які видані не на користь позивача, і тому, як наслідок, адміністративний позов позивача може містити одну з вимог встановлених у частині четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: вимогу встановити наявність чи відсутність компетенції (повноважень) у суб'єкта владних повноважень.
Отже, спір про компетенцію суб'єкта владних повноважень має значення лише у контексті оцінки прийнятого рішення, в іншому випадку, такий спір, безвідносно до прийнятого рішення, не досягає мети захисту права.
Зважаючи на вищевикладене, оцінку компетенції відповідача суд повинен надавати у взаємозв'язку з оцінкою діям відповідача щодо викладення в акті службового розслідування від 31.01.2015 р. висновків щодо оцінки виконання його посадових обов'язків та діям відповідача, що пов'язані з його проведенням, у тому числі й встановити чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як вбачається з матеріалів справи, в дорученні від 21.01.2015 р. № 2291/0/1-15 Прем'єр-Міністр України доручив Нацдержслужбі провести у десятиденний строк службове розслідування фактів неналежного виконання своїх обов'язків посадовими особами Міненерговугілля і керівництвом державних підприємств під час погодження умов контрактів щодо імпорту електричної енергії з Російської Федерації та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим.
На виконання цього доручення, наказом Нацдержслужби від 22.01.2015 р. № 9 затверджено склад комісії з проведення службового розслідування в Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України, визначено мету і дату початку та закінчення його проведення.
Вказані дії Нацдержслужба провела у відповідності до вимог Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (надалі - Порядок № 950).
Відповідно до п. 3 вказаного Порядку, визначено, що рішенням проведення службового розслідування визначається голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, мета і дата початку та закінчення службового розслідування.
У разі, коли рішення щодо проведення службового розслідування прийняте вищими посадовими особами України, Першим віце-прем'єр-міністром України, склад комісії з проведення службового розслідування, мета і дата початку та закінчення службового розслідування визначаються керівником органу державної влади, якому доручено проведення службового розслідування. Службове розслідування у цьому випадку повинне бути проведено у термін, визначений посадовою особою, яка прийняла рішення про його проведення.
За результатами проведеного службового розслідування складено акт від 31.01.2015 року, який підписаний всіма членами комісії.
Відповідно до абзацу другого пункту 8 Порядку № 950, за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зокрема зазначаються посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування.
У цьому акті визначені особи, уповноважені на виконання функцій держави, стосовно яких проводилось службове розслідування, а саме: міністр Міненерговугілля України ОСОБА_4, перший заступник міністра Міненерговугілля України ОСОБА_5, заступник міністра Міненерговугілля України ОСОБА_6, заступник міністра Міненерговугілля України ОСОБА_7
Вказані в акті особи є уповноваженими на виконання функцій держави в розумінні статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Отже, не підтверджуються доводи позивача про те, що службове розслідування проводилось стосовно нього, оскільки суб'єктами цього службового розслідування були посадові особи Міністерства енергетики та вугільної промисловості, як вказано в акті.
В рішенні органу, який ініціював проведення службового розслідування, метою службового розслідування визначено дослідження обставин стосовно погодження умов контрактів щодо імпорту електричної енергії з Російської Федерації та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим, зокрема стосовно контракту № 28 від 29 грудня 2014 року на продаж електроенергії, укладеного між ДПЗД «Укрінтеренерго» та компанією «Общество с ограниченной ответственностью «Центр осуществления расчетов», та контракту № 02-804/2014-00003 від 29 грудня 2014 року на купівлю електроенергії, укладеного між ДПЗД «Укрінтеренерго» та компанією «Открытое акционерное общество «Интер РАО «ЕЭС».
Для повного і всебічного проведення службового розслідування та встановлення фактичних обставин укладення та погодження вказаних контрактів комісією направлені листи від 23 січня 2015 року № 323/20-15 і № 325/20-15 та від 26 січня 2015 року № 333/23-15 до ДПЗД «Укрінтеренерго» про надання інформації та про направлення представників підприємства для надання необхідних для службового розслідування пояснень.
Таким чином, ці листи були направлені до ДПЗД «Укрінтеренерго» в рамках службового розслідування стосовно працівників Міністерства енергетики та вугільної промисловості (акт від 31 січня 2015 року), а не з метою проведення службового розслідування стосовно виконуючого обов'язки директора цього підприємства, як зазначає позивач.
Крім того, до Нацдержслужби надійшов лист ДПЗД «Укрінтеренерго» від 24 лютого 2015 року № 44/22-404 про надання акта службового розслідування для ознайомлення, розглянувши який, листом від 12 березня 2015 року № 1128/20-15 Нацдержслужба повідомила про те, що службове розслідування проведено стосовно осіб уповноважених на виконання функцій держави, а саме: Міністра енергетики та вугільної промисловості України та його заступників, які з актом ознайомлені в установленому порядку.
Обставини, пов'язані із укладенням контрактів для продажу електричної енергії, зокрема, його відрядження до Російської Федерації, на які посилається позивач, були встановлені під час проведення службового розслідування стосовно посадових осіб Міністерства енергетики та вугільної промисловості та пов'язані із здійсненням ними своїх функцій та завдань відповідно до займаних посад та викладені в акті.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 950, члени комісії з проведення службового розслідування несуть персональну відповідальність згідно із законодавством за повноту, всебічність і об'єктивність висновків службового розслідування та нерозголошення інформації, що стосується цього розслідування.
Згідно абзацу другого цього ж пункту, членам комісії надається право, зокрема, отримувати та збирати згідно із законодавством інформацію, пов'язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника органу державної влади (посадової особи), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, або керівника органу державної влади, якому доручено проведення службового розслідування;
Отже, дії комісії з проведення службового розслідування для отримання повної та всебічної інформації від юридичної особи ДПЗД «Укрінтеренерго» стосовно укладення контрактів щодо імпорту електричної енергії з Російської Федерації та її постачання на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим вчинені в межах наданих Порядком № 950 прав та в установлений цим Порядком спосіб.
Крім цього слід зауважити, що відповідно до пункту 9 Порядку № 950, акт службового розслідування є документом у якому викладаються обставини, з'ясовані в ході проведення службового розслідування.
Згідно з абзацом другим пункту 10 Порядку, за результатами розгляду керівник органу державної влади (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, приймає в десятиденний термін з дати надходження акта службового розслідування відповідне рішення, з яким ознайомлюється особа, стосовно якої проводилося службове розслідування.
Водночас, позивачем не надано жодних доказів, які б свідчили про прийняте відносно нього рішення, яким порушено його права.
Враховуючи викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимога про визнання протиправними дій Національного агентства України з питань державної служби, які полягають в проведенні, згідно з наказом Національного агентства України з питань державної служби від 22.01.2015 р. № 9 «Про проведення службового розслідування в Міністерстві енергетики та вугільної промисловості України», службового розслідування стосовно виконання своїх посадових обов'язків виконуючого обов'язки директора Державного підприємства зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» ОСОБА_2 задоволенню не підлягає.
Щодо позовної вимоги в частині визнання протиправними дій Національного агентства України з питань державної служби, які полягають у викладенні в акті службового розслідування від 31.01.2015 р. висновків щодо оцінки виконання своїх посадових обов'язків виконуючим обов'язки директора державного підприємства зовнішньоекономічної діяльності «Укрінтеренерго» колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів. Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.
Згідно зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України предметом розгляду по суті в порядку адміністративного судочинства є не будь-які рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а лише ті, що породжують права та обов'язки учасників спірних відносин.
За змістом цієї норми, предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.
Суд зазначає, що правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин.
Так, висновки, викладені в акті службового розслідування від 31.01.2015 р., не є предметом оскарження в адміністративному суді, оскільки не є обов'язковими ані для позивача, ані для відповідача, ані для третьої особи.
Натомість висновки, викладені в акті перевірки, є лише відображенням фактичних дій членів комісії та їх особистої думки, а тому не створюють жодних правових наслідків.
Зважаючи на викладене, акт службового розслідування є носієм доказової інформації про виявлення порушення, документом, на підставі якого може бути прийнято відповідне рішення уповноваженим органом, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій членів комісії щодо його складання, викладення у ньому висновків, може бути надана судом при вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 10.09.2013 р. по справі №21-237а13.
Враховуючи викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що дії відповідача щодо викладення в акті службового розслідування від 31.01.2015 р. висновків щодо оцінки виконання його посадових обов'язків та діям відповідача, що пов'язані з його проведенням вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому у її задоволенні необхідно відмовити, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 167, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_2 - ОСОБА_3 - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.04.2015 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.
Головуючий суддя: О.М. Ганечко
Судді: А.Ю. Коротких
Н.М. Літвіна
Повний текст ухвали виготовлено 19.06.2015 року.
.
Головуючий суддя Ганечко О.М.
Судді: Літвіна Н. М.
Коротких А. Ю.