"19" травня 2015 р. м. Київ К/800/60026/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Швеця В.В.,
Малиніна В.В.,
Ситникова О.Ф.,
провівши в порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи
за позовною заявою ОСОБА_5 до Південної митниці Міндоходів, Державної митної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,
провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Південної митниці Міндоходів (далі - Південна митниця) на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2013 року,
У січні 2012 року ОСОБА_5 пред'явив зазначений позов, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України (далі - Держмитслужба) від 30 грудня 2011 року № 2764-к про припинення перебування його на державній службі в митних органах на посаді інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці; поновити його на посаді інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці; стягнути з Чернігівської митниці на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30 грудня 2011 року.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2013 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Держмитслужби від 30 грудня 2011 року № 2764-к про припинення перебування на державній службі ОСОБА_5; поновлено його на посаді інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці Держмитслужби та стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30 грудня 2011 року по день фактичного поновлення на посаді. В частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць постанову допущено до негайного виконання.
В обґрунтування касаційної скарги Південна митниця посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, у зв'язку з чим ставить питання про скасування ухвалених ними рішень та прийняття нового - про відмову в задоволенні позову.
Держмитслужба та ОСОБА_5 заперечень на касаційну скаргу не подали.
З огляду на те, що особи, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, не з'явилися, суд, на підставі положень пункту 2 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснює касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_5 проходив службу на посаді інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці.
Наказом Держмитслужби від 23 березня 2011 року № 508-к припинено перебування ОСОБА_5 на державній службі в митних органах на посаді інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці за порушення Присяги державного службовця (далі - Присяга), відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII).
Наказом Держмитслужби від 28 грудня 2011 року №2727-к на виконання судових рішень його поновлено на посаді інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці з 23 березня 2011 року.
На час поновлення позивача на посаді відділу митного оформлення № 5 митного поста «Іллічівськ» структури Південної митниці вже не існувало, у зв'язку з чим, ОСОБА_5, за його згодою, наказом Південної митниці від 29 грудня 2011 року №1482-к призначено з 30 грудня 2011 року на посаду інспектора відділу митного оформлення №2 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці.
30 грудня 2011 року наказом Південної митниці №1493-к, без згоди ОСОБА_5, внесено зміни до наказу від 29 грудня 2011 року №1482-к, відповідно до яких його з 30 грудня 2011 року призначено на посаду інспектора відділу митного оформлення №5 митного поста «Іллічівськ» Південної митниці, якого на цей час вже не існувало.
В цей же день наказом Держмитслужби №2764-к припинено перебування ОСОБА_5 на державній службі в митних органах за порушення Присяги, відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII.
Підставою для видання наказу Держмитслужби від 30 грудня 2011 року №2764-к, яким припинено перебування ОСОБА_5 на державній службі в митних органах, стало подання Південної митниці, прийняте за наслідком аналізу стану дотримання посадовими особами митного поста вимог нормативно-правових документів України з питань митної справи при проведенні митних процедур відносно товарів, оформлених в митному відношенні в зоні діяльності митного поста «Іллічівськ», правильність оформлення при цьому визначених документів та їх відповідність формам, встановленим законодавчими актами. За результатами перевірки документів, оформлених ОСОБА_5 у 2010 та 2011 роках, встановлені систематичні порушення:
- розділу 3 пункту 32 Порядку здійснення митного контролю й митного оформлення товарів із застосуванням вантажної митної декларації, затвердженого наказом Держмитслужби від 20 квітня 2005 року №314;
- Інструкції про порядок заповнення вантажної митної декларації, затвердженої наказом Держмитслужби від 9 липня 1997 року № 307 в частині відсутності відбитка його особистої номерної печатки, як посадової особи підрозділу митного оформлення, яка завершила митне оформлення, в нижній частині доповнень форми МД-6 до вантажних митних декларацій.
Крім того, при здійсненні пропуску товару за попереднім повідомленням № 10000000/2011/710722 інспектором ОСОБА_5. у цьому повідомленні вказано, що митний огляд товару не проводився, що не відповідає дійсності, про що свідчить акт про проведення митного огляду №500040414/2011/000564 від 2 березня 2011 року та є порушенням вимог наказу Держмитслужби від 1 жовтня 2010 року №1127 «Про прискорення митних процедур в міжнародних пунктах пропуску через державний кордон України для морського (річкового) і паромного сполучення, розташовані в зоні діяльності Південної митниці.
Також, виявлено порушення ОСОБА_5 вимог пункту 2.3 Порядку здійснення контролю за доставкою в митниці призначення митних товарів, що переміщуються через територію України на умовах Митної конвенції про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки міжнародного дорожнього перевезення, затвердженого наказом Держмитслужби 3 серпня 2004 року № 564 в частині відсутності у роздрукованому витягу з ЄАІС (єдиної автоматизованої інформаційної системи) Держмитслужби завірення особистими підписами перевізників (водіїв) напису про зобов'язання доставлення транзитних товарів до митниці призначення (книжки МДП РХ64834087, АХ64839418 від 19 лютого 2011 року, ХН66534787, ХВ66534780 від 14 лютого 2011 року, АХ64839326 від 2 березня 2011 року, RX66542312 від 26 лютого 2011 року).
Тож, оскільки за висновком відповідача позивачем порушено Присягу при виконанні своїх службових обов'язків, то, відповідно до вимог пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII, його перебування на державній службі в митних органах України припинено.
Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин; далі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
У частині другій статті 17 Закону № 3723-XII наведено текст Присяги: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги, а, отже, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим, як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Відповідно до статті 14 Закону № 3723-XII, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Згідно з частиною другою статті 9 Закону № 3723-XII, регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Відповідно до статті 408 МК правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом № 3723-XII.
Статтею 410 зазначеного Кодексу передбачено, що у митній службі України діє Статут.
В абзаці першому преамбули Статуту встановлено, що він визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому, в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону № 3723-XII.
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
До діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать, зокрема, порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України (стаття 22 Статуту).
Згідно із статтею 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція), пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.
З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю, Закону № 3723-XII, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4. Інструкції).
Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону № 3723-XII, свідчить про те, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Тож, дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.
Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 21 травня, 4 червня, 17 вересня, 3 грудня 2013 року; 22 квітня, 24 червня 2014 року (справи №№ 21-403а12, 21-167а13, 21-231а13, 21-379а13, 21-90а14, 21-107а14, відповідно), яка, відповідно до приписів статті 244-2 КАС України, є обов'язковою для всіх судів України.
Таким чином, оцінюючи правомірність дій відповідача щодо видання спірного наказу, суди правильно вказали на недотримання відповідачем процедури звільнення та дійшли обґрунтованого висновку про протиправність його рішення щодо припинення перебування позивача на державній службі та необхідність його скасувати.
Разом з тим, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за певний період, з направленням справи на новий розгляд, оскільки суд, ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, має вирішити питання про стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначеної відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100, а не обмежитись встановленням періоду, за який необхідно виплатити цей середній заробіток (постанова Верховного Суду України від 14 січня 2014 року (справа № 21-395а13).
Керуючись статтями 222, 224, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційні скарги Південної митниці Міндоходів задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2013 року в частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати та справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2013 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам та оскарженню не підлягає.
Судді В.В.Швець
В.В.Малинін
О.Ф.Ситников