20 травня 2015 р.м. ХерсонСправа № 821/937/15-а
11 год. 00 хв.
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Кисильової О.Й.,
при секретарі: Дудар Е.І.,
за участю - прокурора: Серебрянського П.В.;
представника Державної екологічної інспекції - Мітькової І.В.,
представника відповідача - Гончарова М.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Великолепетиського міжрайонного прокурору в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Херсонської області до Демидівської сільської ради Великолепетиського району про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Великолепетиський міжрайонний прокурор (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Херсонській області (далі - Інспекція) із позовом до Демидівської сільської ради Великолепетиського району (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не оформлення документів на розміщення та експлуатацію полігону твердих побутових відходів згідно вимог чинного законодавства; зобов'язати відповідача отримати спеціальний паспорт на місце видалення твердих побутових відходів; зобов'язати відповідача організувати збирання і видалення побутових відходів виключно на створений, відповідно до вимог чинного законодавства, полігон для їх захоронення, а також організувати роздільне збирання корисних компонентів цих відходів.
Свої вимоги мотивує тим, що Державною екологічною інспекцією у Херсонській області під час проведення перевірки дотримання Демидівською сільською радою вимог природоохоронного законодавства встановлено порушення, які полягали, зокрема, у відсутності на території сільської ради полігону твердих побутових відходів (далі - ТПВ), що призводить до забруднення земель Демидівської сільської ради побутовими відходами, їх незаконного використання та створює небезпеку для життя і здоров'я людей, а також навколишнього середовища. Оскільки відповідачем не вживаються належні заходи щодо усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства, прокурор вважає таку бездіяльність органу місцевого самоврядування протиправною та просить зобов'язати сільську раду вчинити певні дії.
У судовому засіданні прокурор підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник Державної екологічної інспекції у Херсонській області в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі. Суду пояснив, що при проведенні у квітні 2013 року перевірки Демидівської сільської ради Інспекцією встановлено ряд порушень вимог природоохоронного законодавства, за результатами якої прийнято припис про усунення сільською радою виявлених порушень. Станом на час звернення до суду відповідач більшість порушень, наведених у приписі, усунув, проте не виконав вимоги Інспекції щодо порушень законодавства про відходи, в зв'язку з чим прокурор в інтересах Інспекції звернувся до суду про зобов'язання відповідача отримати спеціальний паспорт на місце видалення твердих побутових відходів, організувати їх збирання і видалення виключно на створений полігон для їх захоронення.
У судовому засіданні представник відповідача заперечував проти позову, зазначивши, що вимоги прокурора зобов'язального характеру не можуть бути виконані сільською радою, оскільки до власних повноважень Демидівської сільської ради належить тільки здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами. Жодним нормативни актом на орган місцевого самоврядування не покладено обов'язку отримання спеціального паспорту на місце видалення твердих побутових відходів, організування їх збирання і видалення виключно на створений полігон для їх захоронення. Представник відповідача відмітив, що Демидівська сільська рада підконтрольна з питань здійснення делегованих повноважень Державній екологічній інспекції у Херсонській області, проте держава повинна забезпечувати фінансово виконання делегованих повноважень. Відповідачем у межах його повноважень вжито заходів щодо виконання припису шляхом прийняття рішення від 30.07.2012 р. № 104, яким затверджено програму поліпшення стабілізації екологічного стану навколишнього середовища та підвищення рівня соціального-економічного розвитку Херсонської області "Екологія-2015", проте відсутність бюджетних коштів на фінансування цієї програми унеможлиивлює її виконання. Також у січні 2014 року відповідач уклав договір із ФОП ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування для розміщення полігону твердих побутових відходів.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши матеріали справи та оцінивши надані сторонами докази, суд встаноив наступні обставини.
29.04.2013 р. Державною екологічною інспекцією у Херсонській області проведено перевірку дотримання Демидівською сільською радою вимог природоохоронного законодавства, якою встановлено ряд порушень, які зафіксовані в акті № 04-11/224, зокрема, відповідачем не організовано роздільне збиральня корисних відходів в населених пунктах сільської ради, чим порушено п. "в" ст. 21 Закону України "Про відходи"; не розроблено Паспорт місця видалення відходів, чим порушено вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 р. № 1216; не визначений виконавець послуг на вивезення побутових відходів від населення сільської ради, чим порушено ч. 2 ст.35-1 Закону України "Про відходи"; не організовано збирання і видалення побутових відходів, а також роздільне збирання корисних компонентів відходів, чим порушено п."г" ст. 21 Закону України "Про відходи".
За результатами перевірки Інпекцією винесено припис від 29.04.2013 р., яким зобов'язано Демидівську сільську раду, зокрема: розробити програму поводження з твердими побутовими відходами, розробити паспорт місця видалення відходів, визначити виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів, розробити та погодити правовстановлюючі документи на право володіння або користування земельною ділянкою під сміттєзвалище, не допускати змішування ТПВ.
Прокурором 10.02.2015 р. за вих. № 89/247 направлено до Демидівської сільської ради лист про надання інформації щодо виконання припису, на який отримано відповідь від 13.02.2015 р. № 19 про часткове усунення вимог припису, що стало підставою для звернення прокурора з позовною заявою до суду.
Надаючи оцінку доводам прокурора про протиправну буздіяльність віповідача та зобов'язання вчинити певні дії, суд вважає за необхідне врахувати наступні обставини та положення законодавства.
Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Частиною 2 статті 60 КАС України передбачено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду.
Разом з цим, згідно ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справ. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 р. № 3-рп/99 зазначає, що прокурори та їхні заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.
Отже, прокурор може звертатися до суду в інтересах держави, тобто ці інтереси можуть бути пов'язані з необхідністю захисту прав державних органів, а також підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування та форм власності.
У даному випадку прокурор, звертаючись до суду, обґрунтовує підстави для звернення до суду в інтересах Державної екологічної інспекції у Херсонській області наявністю факту порушення відповідачем природоохоронного законодавства, а саме - відсутності на території сільської ради полігону твердих побутових відходів, що в свою чергу тягне за собою забруднення побутовими відходами земель Демидівської сільської ради, їх незаконного використання та створює небезпеку для життя і здоров'я людей, а також навколишнього природного середовища.
Пунктом 1 Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 р. № 42 (далі - Положення № 42), визначено, що Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.
Згідно абз."л" пп.4.2 п.4 Положення № 42 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням, зокрема, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України вимог законодавства про поводження з відходами щодо: збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів; ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; недопущення змішування та захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія; своєчасності й повноти виконання заходів щодо захисту земель від засмічення відходами.
Відповідно до пп. 6.4 п. 6 Положення № 42 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження.
На виконання вказаних повноважень Державною екологічною інспекцією у Херсонській області проведено перевірку дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства та винесено припис від 29.04.2013 р. про усунення порушень із зазначеннм способу усунення порушень та термін виконання.
Судом встановлено, що позовні вимоги прокурора є за своїм змістом вимогами припису, які відповідачем не виконано. Припис від 29.04.2013 р. містить застереження, що у разі його невиконання посадова особа буде притягнута до відповідальності за ст. 188-5 КУпАП.
Отже, правовими наслідками невиконання припису є притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності згідно ст.188-5 КУпАП. При цьому, пп.4.3 п. 4 Положення № 42 визначено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом.
Представник Інспекції надав суду постанови від 29.04.2013 р. та від 30.04.2013 р. про притягнення сільського голови ОСОБА_4 до адміністративної відповідальності, проте, як встановлено судом, така відповідальність у Демидівського сільського голови виникла не за невиконання припису, а за порушення Закону України "Про відходи".
У свою чергу, доказів притягнення Демидівського сільського голови до адміністративної відповідальності згідно ст. 188-5 КУпА, тобто за невиконання припису від 29.04.2013 р. суду не надано. Також не надано доказів перевірки Інспекцією чи прокуратурою виконання відповідачем вказаного припису.
Таким чином суд вважає, що звертаючись з даним позовом до суду про бездіяльність Демидівської сільської ради щодо не усунення виявлених під час перевірки Інпекцією порушень, викладених у приписі від 29.04.2013 р., прокурор фактично підмінив функції контролюючого органу.
Відповідно до п."ї" ч. 1 ст. 15 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 р. № 1264-XII місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно із ст. 21 Закону України "Про відходи" від 05.03.1998 р. № 187/98-ВР органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують, зокрема, виконання вимог законодавства про відходи, організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів, вирішення питань щодо розміщення на своїй території об'єктів поводження з відходами.
Таким чином, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями у сфері поводження з відходами, у сфері охорони навколишнього природного середовища та є відповідальними за стан навколишнього природного середовища на своїй території.
Судом встановлено, що рішенням Демидівської сільської ради від 30.07.2012 р. № 104 затверджено програму поліпшення стабілізації екологічного стану навколишнього середовища та підвищення рівня соціального-економічного розвитку Херсонської області "Екологія-2015".
Звертаючись з позовом до суду про визнання неправомірною бездіяльності відповідача щодо не оформлення документів на розміщення та експлуатацію полігону твердих побутових відходів, прокурор не зазначає, які саме дії чи заходи повинна вжити Демидівська сільська рада для оформлення документів, зважаючи на те, що 28 січня 2014 року відповідач уклав договір із ФОП ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення Демидівській сільській раді земельної ділянки в постійне користування.
Таким чином, з урахуванням обставин справи, суд вважає необґрунтованими доводи прокурора про бездіяльність сільської ради щодо не вжиття заходів з оформлення документів на розміщення та експлуатацію полігону твердих побутових відходів, з організації, збирання і видалення побутових відходів.
Разом з тим суд зазначає, що чинним законодавством не визначено обов'язкових вимог щодо створення у кожному населеному пункті спеціально відведених місць чи об'єктів (місць розміщення відходів, сховищ, полігонів, комплексів, споруд, ділянок надр тощо). Такий обов'язок виникає у разі виникнення необхідності та для недопущення, зокрема, забруднення навколишнього природного середовища на відповідній території, з метою охорони навколишнього природного середовища.
Інспекцією при проведенні перевірки не виявлено факту знаходження на території Демидівської сільської ради несанкціонованих звалищ побутових відходів, оскільки акт перевірки від 29.04.2013 р. не містить такого порушення, яке прокурором надано в якості єдиного доказу порушення відповідачем вимог природоохоронного законодавства.
За змістом ст.1 Закону України "Про відходи" полігон вважається одним із різновидів місць розміщення відходів, у зв'язку з чим, вирішуючи питання організації збирання і видалення побутових відходів, відповідний орган влади наділений повноваженнями щодо самостійного обрання способу організації їх розміщення на відповідній території, не виключаючи, також, й можливості розміщення відходів у спеціально відведених місцях та об'єктах поза межами села на підставі відповідних цивільних або господарських договорів, а тому суд вважає, що вимоги прокурора щодо зобов'язання відповідача створити саме полігони для захоронення відходів не узгоджуються з нормами законодавства у цій сфері, враховуючи також те, що обрання реалізації відповідних засобів щодо організації, збирання і видалення побутових відходів відбувається за вибором органу місцевого самоврядування, що в свою чергу виключає зобов'язальний характер із визначенням іншим контролюючим суб'єктом відповідного конкретного засобу на його розсуд.
Суд зазначає, що як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією у Херсонській області, не суду не надано жодних доказів, які б підтверджували факт неефективності організації відповідачем збирання та видалення відходів на території села та наявності умов, що вимагають вирішення проблеми збирання та видалення відходів саме шляхом будівництва полігону.
Також слід зазначити, що відповідно до п.1.1 ДБН В.2.4-2-2005 "Розміщення і проектування полігонів твердих побутових відходів. Основні положення проектування" полігони твердих побутових відходів (ТПВ) є інженерними спеціалізованими спорудами, які призначені для захоронення твердих побутових відходів. За Розділом 2 вказаних державних будівельних норм, розміщення полігонів ТПВ повинно обиратися за територіальним принципом відповідно до схеми санітарного очищення міста чи регіону і проекту районного планування або генерального плану населеного місця. Тобто, цими будівельними нормами визначені відповідні умови щодо розташування полігонів твердих побутових відходів.
Позивачем не наведено обгрунтувань у який спосіб відповідач повинен виконати вимоги щодо розміщення на території Демидівської сільської ради Великолепетиського району полігонів твердих побутових відходів, які фактично вимагає розмістити прокурор. Вимоги прокурора про зобов'язання відповідача отримати спеціальний паспорт на місце виділення твердих побутових відходів, організувати збирання і видалення побутових відходів виключно на створеному полігоні, організувати роздільне збирання корисних компонентів цих відходів суд вважає також необґрунтованими, оскільки здійснення цих дій можливе лише після затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення полігону та будівництва самого полігону.
За змістом преамбули Закону України "Про відходи", цей Закон регулює як діяльність суб'єктів у сфері поводження з відходами, якими є громадяни України, іноземці та особи без громадянства, а також підприємства, установи та організації усіх форм власності, діяльність яких пов'язана із поводженням з відходами (розділ III Закону), так і діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами (розділ IV Закону).
Таким чином, сільська рада може виступати в якості суб'єкта у сфері поводження з відходами щодо відходів, які безпосередньо пов'язані з її діяльністю, як установи, однак у питаннях визначення режиму використання безхазяйних відходів, відповідальності за додержання умов поводження з ними, ліквідації несанкціонованих та неконтрольованих звалищ відходів, здійснення контролю за діяльністю суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами виступає як уповноважений законом орган, а не як суб'єкт господарської діяльності у сфері поводження з відходами.
Суд зазначає, що ані прокурором, ані Державною екологічною інспекцією у Херсонській області не надано доказів того, що в процесі діяльності Демидівської сільської ради утворюються відходи. У акті перевірки від 29.04.2013 р. лише зазначено: "промислові відходи в результаті діяльності сільради не утворюються. Тверді побутові відходи збираються в урни, встановлені на твердому покритті (по одній урні біля кожного приміщення)".
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
За таких обставин суд дійшо висновку про відсутність підстав для задоволення позову Великолепетиського міжрайонного прокурора а відтак - про відмову в його звадоволенні.
Керуючись ст.ст.8, 9, 12, 19, 71, 158-163, 167 КАС України, суд, -
постановив:
Відмовити Великолепетиському міжрайонному прокурору в задоволенні позовних вимог в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Херсонській області до Демидівської сільської ради Великолепетиського району про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 25 травня 2015 р.
Суддя Кисильова О.Й.
кат. 7.1