12.05.2015р. м. Київ К/800/4648/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого - судді Леонтович К.Г.,
суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,
секретаря Коцюрби В.М.,
за участю представника Херсонської міської ради - Верещаки О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Антонівської селищної ради м.Херсона на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2014 року у справі №2а-9075/11/2110 за позовом Антонівської селищної ради м. Херсона до Херсонської міської ради про визнання дій протиправними, -
У листопаді 2011 року Антонівська селищна рада м.Херсона звернулася в суд з позовом до Херсонської міської ради, в якому просила: визнати протиправними дії Херсонської міської ради з прийняття рішень щодо розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський; встановити відсутність компетенції (повноважень) у Херсонської міської ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський; визнати наявність компетенції (повноважень) у Антонівської селищної ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський.
Позов обґрунтовувала тим, що впродовж 2011 року Херсонська міська рада намагається безпідставно поширити свої повноваження на розпорядження земельними ділянками на території Східної виробничої зони та по вулицях з 1-ої по 34-ту Східну в селищі Антонівка шляхом прийняття рішень про передачу в оренду цих земель, незважаючи на те, що жодного договору між Антонівською селищною радою та Херсонською міською радою про перерозподіл повноважень щодо розпорядження земельними ділянками не укладалося. Землі на території Східної виробничої зони та по вулицях з 1-ої по 34-ту Східну обліковуються у складі земель селища Антонівка, розмежування земель комунальної власності між м.Херсон та сел. Антонівка не проведені, межі м.Херсон згідно ст.176 Земельного кодексу України державним актом не посвідчені, стан справ за межами населених пунктів - с.Антонівка та м.Херсон не змінювався, а тому, на думку позивача, відсутні підстави для розпорядження Херсонською міською радою землями, якими розпоряджається Антонівська селищна рада..
Постановою Дніпровського районного суду м.Херсона від 5 січня 2012 року позовні вимоги задоволені.
Визнані протиправними дії Херсонської міської ради з прийняття рішень щодо розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський;
Встановлена відсутність компетенції (повноважень) у Херсонської міської ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський;
Визнана наявність компетенції (повноважень) у Антонівської селищної ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2014 року скасоване рішення суду першої інстанції, в позові відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду Антонівська селищна рада м. Херсона звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
В письмових запереченнях на касаційну скрашу Херсонська міська рада просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що між Антонівською селищною радою та Херсонською міською радою виник спір про повноваження щодо розпорядження землями на території Східної виробничої зони та житлового сектору вулиць з 1-ї по 34-ту Східну в селища Антонівка, при цьому сторони не здійснюють цивільні або інші майнові права на земельні ділянки, а реалізують владні управлінські функції у галузі земельних відносин.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що підстави для розпорядження Херсонською міською радою землями, якими розпоряджається відповідно до визначених законом повноважень Антонівська селищна рада відсутні, оскільки розмежування земель комунальної власності між містом Херсон та селищем Антонівка не проведене, стан справ за межами населених пунктів не змінився, а спірні землі обліковуються у складі земель сел.Антонівка. При цьому, Дніпровський районний суд м.Херсона застосував Перехідні положення Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності".
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у позові суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до указу Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року №7541-Х "Про зміну меж м.Херсона" межа між містом Херсоном та селищем Антонівка проходить по Кіндійському шосе, вул. 22 Східній, вул. Кіндійській, і, як наслідок, земельні ділянки на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельні ділянки на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка належить територіальній громаді міста Херсона.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до ст.3 Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" цей Закон регулює відносини, пов'язані з розмежуванням земель державної власності на землі комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст та землі державної власності.
Спір у даній справі виник з правовідносин, пов'язаних з реалізацією органами місцевого самоврядування, повноважень з розпорядження землями, що входять в межі адміністративно-територіального утворення, а не відносин, пов'язаних з розмежуванням земель державної власності на землі комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст та землі державної власності.
Виходячи з наведеного, апеляційний суд вірно зазначив про безпідставність застосування судом першої інстанції перехідних положень Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності". Помилкове розуміння і тлумачення судом першої інстанції норм Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" призвело до посилання на нього у постанові в якості доводу на відсутність розмежування земель між Херсонською міською та Антонівською селищною радами.
Разом з цим, як вбачається з преамбули наведеного Закону, останній визначає виключно правові засади розмежування земель державної та комунальної власності. Тобто метою цього Закону є реалізація ст.83 Земельного кодексу України, якою передбачається набуття із державної власності землі у комунальну власність шляхом розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави.
Отже, посилання на норми наведеного Закону може мати місце лише при здійсненні розмежування земель між державою та територіальною громадою.
Крім того,апеляційним судом встановлено, що указом Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року №7541-Х "Про зміну меж м.Херсона" до меж міста Херсона було включено 1052,9 га. земель, раніше відведених під житлове і промислове будівництво на території села Приміське, селища Урожайне та селища Садове, разом із прилеглими землями, загальною площею 242,1 га.
З метою визначення території, що включається до меж міста Херсонською філією інституту землеустрою "Укрземпроект", на замовлення Херсонського міськкомунгоспу за договором від 7 грудня 1983 року №258 з додатковою угодою від 6 березня 1984 року №7, був розроблений проект встановлення межі м.Херсона із земель, що знаходилися в користуванні спецрадгоспу "Херсонський", радгоспу-заводу "Янтарний" та радгоспу "Овочевий" Херсонського міськвиконкому Херсонської області. Згідно із графічною частиною проекту, межа між м.Херсоном та селищем Антонівкою встановлена по Кіндійському шосе - вул. 22-ій Східна - вул. Кіндійська.
В подальшому, на підставі розробленої Херсонським філіалом інституту землеустрою "Укрземпроект" у 1992 році технічної документації по встановленню адміністративних меж Антонівської селищної Ради народних депутатів міста Херсона та технічної документації по встановленню меж населених пунктів на її території, рішенням Херсонської обласної ради від 10 березня 1994 року №311 "Про затвердження технічної документації по встановленню адміністративних меж Антонівської селищної Ради народних депутатів, а також населених пунктів на території цієї ради" були затверджені адміністративні межі селища Антонівки.
Аналізуючи зміст наведених актів Президії Верховної Ради УРСР та обласної ради, а також графічних частин технічних документацій по встановленню меж населених пунктів апеляційним судом обґрунтовано встановлено, що до складу селища Антонівка була включена частина територій, що включена до меж м.Херсона відповідно указу Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року №7541-Х "Про зміну меж м.Херсона".
Таким чином, рішенням Херсонської обласної ради від 10 березня 1994 року №311 були встановлені межі селища та одночасно включено до меж селища території, які включені до меж м.Херсона указом Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року, що суперечить положенням діючого законодавства у зв'язку з наступним.
За змістом Земельного кодексу Української РСР від 8 липня 1970 року, який діяв на момент встановлення меж міста Херсона, так і за змістом Земельного кодексу України від 1990 року, до складу земель міста належать всі землі, що розташовані в його межах.
Статтею 85 наведеного Кодексу встановлено, що межа міста встановлюється і змінюється Президією Верховної Ради Української РСР за поданням виконавчого комітету обласної, міської (міст республіканського підпорядкування) Ради народних депутатів.
Статтею 64 Земельного Кодексу України від 18 грудня 1990 року, який діяв на момент прийняття рішення Херсонською обласною радою №311 від 10 березня 1994 року про погодження технічної документації по встановленню меж селища Антонівка, відповідно встановлено, що до земель селища міського типу належать усі землі в межах селища. Межі селищ міського типу встановлюються і змінюються обласною Радою народних депутатів або за її дорученням відповідною районною, міською, в адміністративному підпорядкуванні якої є район, Радою народних депутатів.
Водночас, відповідно до ст.63 Земельного кодексу України від 18 грудня 1990 року межа міста встановлюється і змінюється в порядку, що визначається Верховною Радою України.
Відповідно до п.5 Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року №1654-X, віднесення населених пунктів до категорії міст республіканського, обласного, районного підпорядкування, встановлення і зміна їх меж, а також зміна їх підпорядкованості проводяться Президією Верховної Ради Української РСР за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів.
При цьому, згідно п.9 зазначеного Положення віднесення населених пунктів до категорії селищ міського типу, встановлення і зміна їх меж, а також зміна їх підпорядкованості проводяться виконавчим комітетом обласної Ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.
З наведених нормативних актів вбачається, що на момент прийняття обласною радою рішення "Про затвердження технічної документації по встановленню адміністративних меж Антонівської селищної Ради народних депутатів, а також населених пунктів на території цієї ради", що встановлення та зміна меж селищ міського типу мала проводитися за рішеннями обласної Ради, а встановлення та зміна меж міст обласного підпорядкування, встановлення і зміна їх меж має проводитися Президією Верховної Ради Української РСР.
Виходячи з наведеного, відповідно до чинного законодавства встановлені межі міста Херсона, у склад якого входять, у тому числі, спірні землі. Згідно технічної документації до меж смт.Антонівки було запропоновано включити землі, які вже раніше включені до меж міста Херсона. При цьому у обласних рад не було повноважень щодо зміни меж міст згідно з діючим на той час Земельним кодексом України 1990 року.
Таким чином, рішенням Херсонської обласної ради народних депутатів від 10 березня 1994 року №311 була затверджена технічна документація, згідно якої, межа міста Херсона була змінена по відношенню до указу Президії Верховної ради УРСР від 9 квітня 1984 року, що не було віднесене до повноважень обласних рад жодним нормативним актом. тобто має місце порушення чинного законодавства.
Рішення Херсонської обласної ради від 10 березня 1994 року №311 суперечить законодавству, що діяло на момент його прийняття, оскільки, прийняте обласною радою за межами її повноважень.
Враховуючи викладене та відповідно до указу Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року №7541-Х "Про зміну меж м.Херсона", апеляційний суд дійшов вірного висновку, що межа між містом Херсоном та смт.Антонівка проходить по Кіндійському шосе, вул. 22 Східній, вул. Кіндійській, і, як наслідок, земельні ділянки на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельні ділянки на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський належить територіальній громаді міста Херсона.
Аналогічна позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 20.02.2014р. у справі №К/800/56625/13.
Відповідно до ч.1 ст.72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Таким чином, при прийнятті рішень щодо розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам зазначених вище земельних ділянок Херсонська міська рада діяла обґрунтовано, на підставі Закону та в межах своїх повноважень.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав задоволення позовних вимог.
Згідно ч.2 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу Антонівської селищної ради м. Херсона залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: