копія
30 квітня 2015 р. Справа № 818/474/15
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Діска А.Б.
за участю секретаря судового засідання - Кононенко Є.Є.,
представників позивача - Корнієнко І.О., Дикий Д.Л., Муляр І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Військової частини НОМЕР_1 до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю про визнання неправомірними та скасування рішень,-
12.02.2015 року військова частина НОМЕР_1 звернулась до суду з позовом до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю, в якому просить визнати неправомірними та скасувати: пропозицію (рекомендацію), викладену в п. 7 Аудиторського звіту №234/1/31/79 Територіального Північно-Східного управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України від 24.12.14 щодо прийняття рішення щодо відшкодування завищення вартості наданих послуг з перевезення пасажирів та їх багажу за договором №30 від 06.12.2013 року на суму 5027,00 грн., пропозицію (рекомендацію), викладену в п. 8 зазначеного Аудиторського звіту щодо прийняття рішення щодо відшкодування завищення вартості наданих послуг з автоперевезень при виконанні договору №25 від 21.10.2013 року на суму 20090,30 грн., пропозицію (рекомендацію), викладену в п. 22 зазначеного Аудиторського звіту щодо прийняття рішення щодо ризику завищення вартості наданих послуг з автоперевезень на суму 4105,50 грн.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що представниками Територіального Північно-Східного управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України проведено позаплановий внутрішній фінансовий аудит фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.06.2013 року по 24.11.2014 року.
08.01.2015 р. командуванням військової частини НОМЕР_1 було надіслано на адресу відповідача обґрунтовані коментарі на п.7, 8, 22 Аудиторського звіту.
19.01.2015 р. на адресу військової частини НОМЕР_1 надійшли висновки щодо обґрунтованості коментарів до аудиторського звіту від 24.12.2014 року №234/1/31/79. За результатами розгляду коментарі військової частини НОМЕР_1 визнані необгрунтованими та вказано вимогу щодо забезпечення виконання вказаних результатів пропозицій та впровадження вказаних рекомендацій до 23.02.2015 р., про результати виконання пропозицій доповісти донесенням за вказаною формою.
Позивач вважає окремі пункти зазначеного Аудиторського звіту неправомірними та такими, що підлягають скасуванню, а саме.
На сторінці 78-79 Аудиторського звіту вказано, що командуванням частини допущено оплату завищеної вартості наданих послуг з перевезення пасажирів та їх багажу за договором №30 від 06.12.13 на загальну суму 5027,00 грн.
Аудиторський звіт відповідача в зазначеній вище частині є неправомірним та підлягає скасуванню з наступних причин.
Згідно вище вказаного договору перевозилися не лише військовослужбовців, які вибували до складу національного контингенту в Косово, республіка Сербія для участі у міжнародній миротворчій операції терміном на 1 рік, а також і їхнє речове, продовольче та медичне майно, яке було отримане особовим складом миротворчого контингенту Косово Республіка Сербія. Кількість лише речового, продовольчого та медичного майна, виданого підрозділу, складала 759,960 кг або майже 6,884 м3. Крім отриманого майна у кожного військовослужбовця були ще сумки з особистими речами.
Проїзд по маршруту «Охтирка-Київ» в грудні 2013 року у регулярних перевізників коштував 100,00 грн., але місткість мікроавтобусів складає до 18 чол. і без багажного відділення, тому не можливо за 100 грн. перевезти мікроавтобусом військовослужбовців, які убували у відрядження на 1 рік з особистими речами, продовольчим та речовим майном на кожного. Крім того, дані перевезення здійснюються лише опівночі та після попереднього замовлення квитків (по телефону) з урахуванням замовлень на зворотній шлях.
Підполковник ОСОБА_1 (старший національного контингенту в Косово, республіка Сербія для участі у міжнародній миротворчій операції) пояснив, що особисто надавав начальнику фінансово-економічної служби майору ОСОБА_2 пропозиції від 3-ох перевізників ( ОСОБА_3 - 7727,00 грн., ОСОБА_4 - 8500,00 грн., ОСОБА_5 - 8640,00 грн.), але в наслідок його недбалого виконання своїх посадових обов'язків пропозиції від перевізників на момент проведення аудиту в фінансово-економічній службі були відсутні . За результатами моніторингу було вибрано ФОП ОСОБА_3 за найбільш економічно вигідну пропозицію. Крім того, в зв'язку з напруженою суспільно-політичною та економічною ситуацією в той час лише ФОП ОСОБА_3 09.12.2013 р. погодився здійснити перевезення військовослужбовців з багажем без передплати. Кошти на адресу військової частини надійшли лише 23.12.2013 р., а оплату послуг було здійснено 27.12.2013 року.
Так як в той час в м. Києві була напружена суспільно-політична обстановка в зв'язку з заворушеннями між органами влади та мітингувальниками, з метою своєчасного доставления миротворчого підрозділу та запобіганню виникненню можливих провокацій, недопущення зриву виконання міжнародного завдання, було прийнято рішення щодо здійснення супроводу даного підрозділу підполковником ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ст. солдатом ОСОБА_8 .
Крім того, в Аудиторському звіті по даному питанню немає жодного посилання на нормативно-правовий акт, яким би було заборонено військовій частині укладати договір на перевезення військовослужбовців з багажем.
Також під час реєстрації зобов'язань по вказаному договору в Охтирському управлінні Державної казначейської служби України в Сумській області жодних порушень виявлено не було.
Порівняння перевезення за договором №30 від 06.12.2013 р. з регулярним перевезенням маршрутними транспортними засобами є недоречним.
З огляду на викладене, є необгрунтованими та безпідставними пропозиції (рекомендації) відповідача, зроблені у п.7 Аудиторського звіту про те, що військовою частиною НОМЕР_1 здійснено переплату завищеної вартості наданих послуг з перевезення пасажирів та їх багажу за договором №30 від 06.12.2013 р. на суму 5027,00 грн.
На сторінці 80-83 Аудиторського звіту вказано, що командуванням частини допущено оплату завищеної вартості наданих послуг з автоперевезень на суму 20090,30 грн. та вказано, що виникає ризик завищення вартості наданих послуг з автоперевезень на суму 4105,50 грн. при виконанні договору №25 від 21.10.2013 року.
Аудиторський звіт відповідача в зазначеній вище частині є неправомірним та підлягає скасуванню з наступних причин.
Під час проведення моніторингу з відбору організацій, які надають послуги автоперевезень, з 3-ох організацій лише одна організація ФОП ОСОБА_9 мала наявне обладнання (гідравлічний автомобільний трал), що дозволяє за своїми габаритними розмірами перевозити великогабаритну спеціальну техніку, а саме: плаваючі транспортери ПТС-2. Так, як на протязі 2013 року в Міністерстві оборони була складна фінансова ситуація, кошти надходили несвоєчасно або не в повному обсязі, тому приватні підприємці відмовлялися виконувати умови договорів без попередньої оплати послуг. Лише ФОП ОСОБА_9 погодився перевозити техніку без попередньої оплати, внаслідок чого кошти були сплачені лише в квітні - травні 2014 року.
Таким чином, командування частини завдяки тому, що ФОП ОСОБА_9 погодився здійснити перевезення військової техніки без попередньої оплати послуг, змогло виконати розпорядження вище стоячого командування щодо перевезення надлишкової техніки до 01.01.2014 року.
Після звернення командування частини до ФОП ОСОБА_9 з проханням обґрунтувати розрахунки витрат на перевезення, на адресу частини надійшов лист від ФОП ОСОБА_9 №5, в якому пояснюється, що приблизно однакова кількість використаного палива на перевезення обґрунтовується різною вагою (вага ПТС-2 - 23 тони, вага ІМР-2 - 44 тони) та габаритними розмірами техніки, що перевозилась.
Крім того, в матеріалах Аудиторського звіту не врахована вартість пально-мастильних матеріалів, які були використані в зворотньому напрямку. В договорі немає жодного посилання про те, що перевезення вантажів здійснюється в одну сторону, в ньому лише погодження відстань перевезення між м. Охтиркою - м. Ніжин та м. Охтиркою - смт. Черкаське, яке становить 370 км та 270 км відповідно.
Також питання господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за 2013 рік перевірялися на той час Сумською прокуратурою з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері, порушень з питань перевезення надлишкового військового майна за договором №25 від 21.10.2013 року виявлено не було.
Під час реєстрації зобов'язань по вказаному договору в Охтирському управлінні Державної казначейської служби України в Сумській області жодних порушень виявлено не було.
Зазначені пропозиції (рекомендації), викладені в п. 7, 8, 22 Аудиторського звіту є суб'єктивними та об'єктивно не підтверджені жодним нормативно-правовим актом, тому є неправомірними, необгрунтованими та підлягають скасуванню.
Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили їх задовольнити.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про час та місце розгляду повідомлений належним чином, надав заперечення проти позову та клопотання про розгляд справи без його участі. Свої заперечення обґрунтовує тим, що аудиторський звіт Управління неможливо вважати його рішенням, дією чи бездіяльністю, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, оскільки вони носять виключно рекомендаційний та консультативний характер, а відтак не є рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 КАС України. Пропозиції та/або рекомендації аудиторського звіту жодним чином не порушують права, свободи та інтереси позивача і не створюють жодних юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Суд, заслухавши представників позивача, дослідивши матеріали справи, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, проаналізувавши положення чинного законодавства, вважає, що позов задоволенню не підлягає, враховуючи наступне.
Північно-східним територіальним управлінням внутрішнього аудиту та фінансового контролю на підставі рішення Міністра оборони України від 21.11.2014 р. №1766/з в період з 24 листопада по 24 грудня 2014 року проведено позаплановий внутрішній фінансовий аудит та аудит фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.06.2013 року по 24.11.2014 року.
За результатами проведеного позапланового внутрішнього фінансового аудиту та аудиту фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.06.2013 року по 24.11.2014 року складено Звіт №234/1/31/79 від 24.12.2014 року (а.с.135-181).
Відповідно до зазначеного Звіту дослідженням при проведенні аудиту було встановлено завищення вартості наданих послуг з перевезення пасажирів та їх багажу за договором №30 від 06.12.2013 р. на загальну суму 5027 грн., виявлено ризик завищення вартості наданих послуг з автоперевезень за договором №25 від 21.10.2013 р. на суму 4105,5 грн. та встановлено завищення вартості наданих послуг з автоперевезень при виконанні договору №25 від 21.10.2013 р. на загальну суму 20090,3 грн.
На підставі зазначеного Звіту прийнято пропозиції та рекомендації стосовно прийняття рішень щодо відшкодування завищення вартості наданих послуг з перевезення пасажирів та їх багажу за договором №30 від 06.12.2013 р. на загальну суму 5027 грн., відшкодування завищення вартості наданих послуг з автоперевезень при виконанні договору №25 від 21.10.2013 р. на загальну суму 20090,3 грн. та прийняття рішень щодо ризику завищення вартості наданих послуг з автоперевезень на суму 4105,5 грн.(а.с.180-181).
08.01.2015 р. позивач надав відповідачу обґрунтовані коментарі по результатах позапланового внутрішнього фінансового аудиту та аудиту фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.06.2013 року по 24.11.2014 року, в якому просив пропозиції та рекомендації, викладені в п.8, 22 Аудиторського звіту виключити з переліку (а.с.18-19).
За наслідками розгляду вказаних коментарів 19.01.2015 р. начальником Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю було затверджено висновки, відповідно до яких надані коментарі визнані необґрунтованими (а.с.21-22).
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Таким чином, рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
При цьому, під рішенням розуміється владне волевиявлення суб'єкта владних повноважень, викладене за встановленою формою, спрямоване на врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що має обов'язковий характер та породжує певні правові наслідки.
Визначення нормативно-правового та правового акту індивідуальної дії дано у «Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації», затверджених наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року № 34/5. Ним визнається офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта, якому вони адресовані. Обов'язковою умовою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав та обов'язків, їх зміни чи припинення.
Відповідно до Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 року №1247, аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем. Із загального аналізу положень Стандартів внутрішнього аудиту можна сформулювати таке визначення рекомендацій за результатами внутрішнього аудиту - це додаток до аудиторського звіту, який містить конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Таким чином, аудиторський звіт та рекомендації є документом диспозитивного характеру, які не спричиняють виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору. Крім того, вищезазначеними Стандартами не передбачено оскарження ані аудиторського звіту, ані рекомендацій до суду. Пункт 6.20 передбачає можливість звернутися з обґрунтованими коментарями протягом 15 днів до керівника аудиторської групи.
Наказом Міністра оборони України №753 від 14.11.2012 року затверджено організацію діяльності з внутрішнього аудиту та Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України.
Розділом VII зазначеного Порядку встановлено документування ходу та результатів аудиторських завдань
Відповідно п. 7.1 Порядку документальне оформлення аудиторських завдань складається з двох видів документів - офіційних та робочих. Робочі документи - це записи (довідки, форми, таблиці), за допомогою яких аудиторська група фіксує проведені прийоми та процедури аудиторського завдання, тести, отриману інформацію та висновки. До робочої документації вноситься інформація, яка підтверджує висновки, викладені в офіційному документі. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка.
Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації (пропозиції) щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем.
Згідно п. 10.1 зазначеного Порядку реалізація результатів аудиторських завдань може включати: у разі необхідності - усне або письмове інформування (доповідь, презентацію) керівником підрозділу Служби про висновки та рекомендації (пропозиції), напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, керівника вищого з підпорядкованістю органу військового (господарського) управління, інших відповідальних за діяльність з надання: конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень; письмове інформування директором Департамент Міністра оборони України, начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України, інших відповідальних за діяльність на центральному рівні про висновки та рекомендації (пропозиції), напрацьовані за результатам виконання аудиторського завдання, з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень; ініціювання перед Міністром оборони України, начальником Генерального штабу - Головнокомандувачем Збройних Сил України, іншими відповідальними за діяльність: питання про притягнення до відповідальності винних осіб, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад; вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства; звернення до суду позовними заявами про: стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетом і державними фондами і тощо; відшкодування (повернення) юридичним особами чи фізичними особами-підприємцями коштів, зайво сплачених їм підконтрольними суб'єктами або отриманих ними без встановлених законодавством підстав, та коштів, недоотриманих бюджетом чи підконтрольними суб'єктами; визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо; за рішенням Міністра оборони України - письмове інформування правоохоронних органів про виявлені порушення законодавства, а при встановленні ознак шахрайств; корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків (шкоди), передачу таких матеріалів до правоохоронних органів; визначення умов і причин виникнення порушення законодавства і відхилень, розроблення пропозицій щодо запобігання таким фактам у подальшому, у тому числі шляхом надання пропозицій нормативно-правового та організаційно-методологічного характеру; інші заході визначені Міністром оборони України відповідно до законодавства.
Таким чином, суд вважає, аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому оскаржувані пропозиції та рекомендації, викладені в Звіті за результатами проведеного фінансового аудиту та аудиту фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.06.2013 р. по 24.11.2014 р. №234/1/31/79 від 24.12.2014 р не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні п.1 ч.2 ст. 17 КАС України, які б породжували певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин, і мали обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та останні не є нормативно-правовими актами або актам індивідуальної дії.
Враховуючи те, що пропозиції та рекомендації, викладені в Звіті за результатами проведеного фінансового аудиту та аудиту фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 не породжують для позивача жодних правових наслідків, що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обов'язкового характеру, оскільки не містять обов'язкового припису для нього, відсутнє порушене право позивача.
Частиною 3 статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відповідно ч. 2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовної заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.
Суд вважає, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права не відповідає його змісту, оскільки відповідачем не реалізовано результати аудиторських завдань відповідно п. 10.1 Наказу №753 шляхом стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, що може призвести до порушення прав військової частини НОМЕР_1 .
А відтак, суд дійшов висновку, що заявлені позивачем вимоги не є належним способом захисту прав та інтересів позивача, тому не підлягають задоволенню.
Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову Військової частини НОМЕР_1 до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю про визнання неправомірними та скасування рішень - відмовити.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду протягом десяти днів з дня отримання копії повного тексту постанови.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови складено 06.05.2015 р.
Суддя (підпис) А.Б. Діска
З оригіналом згідно
Суддя А.Б. Діска