21 квітня 2015 р.м. ХерсонСправа № 821/3482/14
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Пекного А.С.,
при секретарі: Кальченко-Булановій М.С.,
за участю представників: позивача - Салівонського О.М., відповідача - Саплєвої О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Приватного підприємства "Європродукт" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування,
встановив:
Приватне підприємство "Європродукт" (далі - позивач) звернулось до суду із позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області (далі - відповідач, ІДАБК у Херсонській області, Інспекція), в якому просить визнати незаконною та скасувати постанову ІДАБК у Херсонській області від 08.04.2014р. №7/21-04-15-31 юр про притягнення відповідача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у вигляді штрафу в сумі 12 180,00 грн.
Позовні вимоги мотивовані численними порушеннями установленого законодавством порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю при здійсненні позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на належному позивачу об'єкті - торгівельному павільйоні за адресою: м. Херсон, Привокзальна площа, 2.
Позивач вказує, що всупереч Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553, його не було повідомлено про здійснення позапланової перевірки, у якій він також не брав участі, перевірку було призначено та проведено без належних на те підстав. Крім того, позивача не було повідомлено про розгляд справи про порушення вимог містобудівного законодавства, а оскаржене рішення про накладення штрафу прийнято без його участі.
Також позивач посилається на те, що він не є суб'єктом відповідальності за тим правопорушенням, вчинення якого ставиться йому у провину, оскільки належний йому об'єкт, щодо якого відповідачем здійснювалась перевірка, не є об'єктом будівництва і тому цей об'єкт не може слугувати предметом державного архітектурно-будівельного контролю.
Наведене, на думку позивача, призвело до помилкового висновку про вчинення ним правопорушення, а відтак притягнення його до відповідальності є незаконним.
В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги та наполягав на їх задоволенні.
Представник відповідача заперечувала проти задоволення позову, посилаючись на те, що оскаржене рішення про притягнення позивача до відповідальності прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ухвалою від 21.04.2015р. здійснено заміну відповідача в порядку правонаступництва з Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області на Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши представників сторін, оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що позивачем розміщено за адресою: м. Херсон, Привокзальна площа, тимчасову споруду для провадження господарської діяльності. Тимчасова споруда розташовується на земельній ділянці площею 0,0070 га, якою позивач користується на праві оренди згідно з договором оренди від 29.05.2007р. №040771300109 та додаткової угоди до нього від 05.03.2013р.
Листом від 26.02.2014р. №8-232-10/12 виконавчий комітет Херсонської міської ради порушив перед відповідачем питання щодо здійснення перевірки об'єктів нерухомого майна, які розташовані на земельних ділянках на Привокзальній площі у м. Херсоні і належать, зокрема, позивачу, на предмет відповідності вимогам містобудівного законодавства. Вказаний лист надійшов до відповідача 04.03.2014р. за вх.№7/12-07-02-16/158-ов.
12.03.2014р. відповідачем видано направлення №286 на здійснення у строк з 24.03.2014р. по 28.03.2014р. позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на Привокзальній площі ПП "Європродукт". Проведення перевірки доручено головному державному інспектору Стєпанішиній О.Л.
14.03.2014р. на адресу ПП "Європродукт" відповідачем надіслано повідомлення №7/21-07-02-17/401 про здійснення 26.03.2014р. об 11:00 год. позапланової перевірки дотримання позивачем вимог містобудівного законодавства на об'єкті, розташованому на Привокзальній площі у м. Херсоні. Листом позивачу запропоновано забезпечити участь керівника чи уповноваженої особи ПП "Європродукт" у перевірці.
Вказаний лист отриманий керівником ПП "Європродукт" 17.03.2014р., про що свідчить його власний підпис на рекомендованому повідомленні про вручення поштового відправлення, чим спростовуються доводи позивача про необізнаність щодо проведення перевірки.
26.03.2014р. головним державним інспектором Стєпанішиною О.Л. складено акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва для виконання покладених функцій.
Акт підписаний вказаною посадовою особою, а також залученими до перевірки і присутніми при її здійсненні посадовими особами управління земельних відносин Департаменту містобудування та землекористування виконавчого комітету Херсонської міської ради ОСОБА_6 та ОСОБА_5.
Крім того, посадовою особою відповідача складено протокол від 26.03.2014р. №89 про вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва для виконання покладених функцій. Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 08.04.2014р.
Вказані розпорядчі документи не містять деталізованого та конкретного визначення обставин вчинення позивачем правопорушення та в чому воно конкретно полягало; посадовою особою відповідача лише зазначено, що керівник ПП "Європродукт" не допустив посадову особу Інспекції до перевірки на нежитлову споруду торговельного призначення за адресою: м. Херсон, Привокзальна площа, 2, ПП "Європродукт".
Постановою ІДАБК у Херсонській області від 08.04.2014р. №7/21-04-15-31 юр позивача визнано винним у порушенні вимог пп.1 п.4 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пп.1 п.11 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553 "Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", відповідальність за яке передбачена п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 12 180,00 грн.
Вирішуючи даний спір, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Цьому конституційному принципу кореспондують положення ст.2 КАС України, якими передбачено, що суб'єкти владних повноважень при прийнятті рішень, вчиненні дій або бездіяльності мають діяти: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також обґрунтовано; розсудливо; пропорційно.
Повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Держархбудінспекція України) щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на час виникнення спірних правовідносин визначені статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 08.04.2011р. №439/2011, та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553 (із змінами і доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.2012р. №148).
Відповідно до положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Згідно із ст. 41 цього Закону, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частинами 1, 2 статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основи містобудування" містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Таким чином, суб'єктами містобудування є замовники будівництва, а також юридичні особи та фізичні особи - підприємці, які виконують будівельні роботи.
Відповідно до ст.26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
З огляду на вказані правові норми у їх взаємозв'язку із положеннями ст.ст.179, 181, 182, 331, 375, 376 Цивільного кодексу України слід дійти висновку, що об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури, які мають статус нерухомого майна і їх створення є результатом будівництва.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок), п.1 якого передбачено, що він визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно із п.п. 2, 5, Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
З приписів вказаних правових норм видно, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється, зокрема, щодо створення об'єктів будівництва суб'єктами містобудування.
В ході судового розгляду з'ясовано, що належний позивачу об'єкт, відносно якого відповідачем здійснювалась перевірка, не має статусу об'єкта будівництва, оскільки являється тимчасовою спорудою для провадження підприємницької діяльності - торговим павільйоном та складається з трьох кіосків, об'єднаних між собою.
Вказані обставини підтверджуються наданими позивачем копіями витягу з рішення Херсонської міської ради від 26.02.2013р. №1013, договору оренди земельної ділянки від 29.05.2007р. №040771300109 та додаткової угоди до нього від 05.03.2013р., витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 21.08.2013р., витягу із проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, робочого проекту переобладнання кіосків на торговельний павільйон, виписки з протоколу від 27.08.1997р. №13 засідання містобудівної ради при управлінні архітектури та містобудування виконавчого комітету Херсонської міської ради.
Вказана споруда розташована за адресою: м. Херсон, Привокзальна площа, №2 на земельній ділянці площею 0,0070 га, яку орендує позивач згідно з договором оренди від 29.05.2007р. №040771300109 та додаткової угоди до нього від 05.03.2013р.
Слід зазначити, що земельну ділянку передано позивачу в оренду для розміщення торгівельного павільйону.
Відповідачем не надано доказів того, що вказаний об'єкт є саме об'єктом будівництва та нерухомим майном.
Діючим на час виникнення спірних правовідносин законодавством, в тому числі й ст. 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", не передбачено будівництва тимчасової споруди, натомість визначено, що така споруда розміщується, а не створюється в процесі будівництва.
Враховуючи наведене та визначений переліченими вище нормативними актами предмет державного архітектурно-будівельного контролю, суд приходить до висновку про відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірки належної позивачу тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, яка розташована за адресою м. Херсон, Привокзальна площа, №2, оскільки ця споруда не є об'єктом будівництва, а позивач відповідно - суб'єктом містобудування.
Доказів належності позивачу об'єкту будівництва, який був би розташований за вказаною адресою та міг слугувати об'єктом державного архітектурно-будівельного контролю в контексті повноважень інспекції державного архітектурно-будівельного контролю - відповідачем до суду не надано.
Як вбачається з пояснень допитаних судом свідків - ОСОБА_6 та ОСОБА_5, які були присутні під час проведення перевірки та брали у ній участь як представники органу місцевого самоврядування - Херсонської міської ради, за вказаною адресою дійсно розташована тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності, яка належить позивачу. Також з пояснень свідків вбачається, що фактичним об'єктом перевірки мала бути розташована поряд капітальна будівля, щодо якої були певні відомості про належність її ПП "Європродукт" та будівництво цієї будівлі без отримання права землекористування і дозвільної документації на будівництво (самочинне будівництво).
Крім того, свідки пояснили, що при прибутті до місця перевірки було виявлено, що належний позивачу торговельний павільйон зачинений, будь-які уповноважені представляти інтереси ПП "Європродукт" особи були відсутні.
Проте жодного доказу здійснення саме позивачем будівництва цієї будівлі сторонами до суду не надано, а відтак на час призначення та проведення у відповідача були відсутні будь-які належні відомості про суб'єкта містобудування, який збудував цей об'єкт.
Тому суд зауважує, що згідно із п.9 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва. У разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, щодо якого неможливо встановити суб'єкта містобудування, який будує чи збудував такий об'єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб'єкта містобудування.
Тобто в разі відсутності належним чином підтверджених відомостей про суб'єкта, який здійснює самочинне будівництво, інспекція державного архітектурно-будівельного контролю позбавлена повноважень робити висновки про вчинення відповідних порушень тією чи іншою особою та на таких висновків підставі вирішувати питання про притягнення їх до відповідальності до тих пір, поки органами внутрішніх справ не будуть встановлені конкретні особи, що вчини правопорушення.
У зв'язку з усім вищевикладеним, слід звернути увагу на те, що позивача притягнуто до відповідальності за правопорушення, яке передбачене п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Згідно з цією правовою нормою суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу у розмірі десяти мінімальних заробітних плат за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
Тобто відповідальність передбачена саме за недопущення суб'єктом містобудування посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
Як вже зазначалось, позивач не є суб'єктом містобудування, а належна йому споруда не є об'єктом будівництва.
Враховуючи наведене та свій попередній висновок про відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства щодо тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, суд вважає, що у відповідача були відсутні законні підстави для притягнення позивача до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки позивач не є суб'єктом такого правопорушення.
Тому навіть вчинення позивачем дій, які формально відповідають ознакам об'єктивної (недопуск посадових осіб інспекції до перевірки) та суб'єктивної сторони (вина у формі умислу чи необережності) даного правопорушення, не є підставою для притягнення його до відповідальності.
За таких обставин оскаржувана постанова Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області від 08.04.2014р. №7/21-04-15-31 юр є незаконною, а позовні вимоги про її скасування - обґрунтованими.
Інші доводи позивача та заперечення на них відповідача не заслуговують на увагу, оскільки не мають правового значення для вирішення даного спору за встановлених судом обставин.
Зокрема, судом встановлено, що перевірка призначена на підставі звернення виконавчого комітету Херсонської міської ради, що формально відповідає вимогам п.7 Порядку (підставами для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства); про дату, час і місце проведення позапланової перевірки позивача було своєчасно повідомлено; за наслідками перевірки посадовою особою відповідача складено розпорядчі документи, передбачені п.п.14, 17, 19 Порядку.
Тобто відповідачем не було порушено процедури призначення та проведення перевірки, але в ході перевірки та при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем зроблені висновки, які не відповідають дійсним обставинам щодо вчинення позивачем такого правопорушення.
Згідно з частиною першою ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення, оскільки відповідачем не доведено правомірності свого рішення про притягнення позивача до відповідальності.
Керуючись ст. ст. 158-163, 167 КАС України, суд, -
постановив:
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області від 08.04.2014р. №7/21-04-15-31 юр.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 27 квітня 2015 р.
Суддя Пекний А.С.
кат. 6.1