"07" квітня 2015 р. м. Київ К/800/14131/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.
Суддів -Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
при секретарі -Гуловій О.І.
за участю представника:Міністерства екології та природних ресурсів України - Гайдаєнко К.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргоюМіністерства екології та природних ресурсів України
напостанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим 12.11.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду 11.02.2013р.
у справі№ 2а-5604/12/0170/2
за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю "Крим-Конкорд"
до1. Міністерства екології та природних ресурсів України 2. Ліцензійної комісії з питань видачі , анулювання та переоформлення ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами та збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини Міністерства екології та природних ресурсів України
про скасування рішення та наказу
Товариство з обмеженою відповідальністю «Крим-Конкорд» звернулось з позовом про:
- визнання протиправним та скасування рішення Ліцензійної комісії з питань видачі, анулювання та переоформлення ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами та збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини від 17.04.2012 р. №06/12 про анулювання ліцензії ТОВ «Крим-Конкорд» (серія АВ № 433791 від 04.08.2009 року) на провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами;
- визнання протиправним та скасування п. 4 наказу № 238 від 18.04.2012 р. Міністерства екології та природних ресурсів України про анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами ТОВ «Крим-Конкорд» (серія АВ № 433791 від 04.08.2009 р).
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачами питання щодо анулювання ліцензій вирішено за результатами вивчення матеріалів про відмову у проведенні перевірки, які оформлені з порушенням вимог чинного законодавства.
Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим 12.11.2012р., залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду 11.02.2013р., позов задоволено частково. Скасовано п.4 наказу Міністерства екології та природних ресурсів України №238 від 18.04.2012р. В задоволенні іншої частині позовних вимог - відмовлено.
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим 12.11.2012р. та ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду 11.02.2013р. Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
За змістом частини 2 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Отже, враховуючи що касаційну скаргу подано відповідачем на рішення судів першої та апеляційної інстанцій, якими задоволені позовні вимоги частково, колегія відповідно до ст. 220 КАС України перевіряє справу у межах касаційної скарги, а саме, в частині правомірності рішень судів стосовно скасування п.4 наказу Міністерства екології та природних ресурсів України №238 від 18.04.2012р.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.03.2012 на адресу відповідача надійшло звернення Головного управління служби безпеки України в Автономній Республіці Крим №76/25/1305 (вх. №833ф від 28.03.2012) щодо порушень позивачем вимог природоохоронного законодавства, зокрема, в зверненні зазначено, що позивач не має матеріально-технічної бази для здійснення зберігання, оброблення та утилізації відходів. Для цілей прийняття, перевезення небезпечних відходів ним використовується автотранспорт місцевих мешканців. В подальшому відходи скидаються до місцевої каналізації без очищення. Крім того, частина відходів приймається з іноземних морських суден, а контроль за змістом відходів не здійснюється. Відповідачу було запропоновано організувати перевірку дотримання позивачем спеціальних умов провадження ліцензійної діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами.
06.04.2012р. відповідачем був виданий наказ №222 "Про проведення позапланової перевірки", яким встановлено період проведення позапланової перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами та затверджено склад Комісії з проведення позапланової перевірки дотримання вимог та ліцензійних умов провадження діяльності зі здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами. На підставі наказу №222 від 06.04.2012р. всім членам комісії видано посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 06.04.2012р. № 15/12.
09.04.2012р. об 11-00 комісією було здійснено виїзд за місцем провадження позивачем статутної діяльності, але у зв'язку із відсутністю директора, її члени не були допущені на територію товариства. В той же день біля 11-30 представнику позивача були вручені копія наказу, посвідчення та згода на проведення перевірки, з якими він ознайомився та повернув. З телефонної розмови з директором позивача було встановлено, що він відсутній на об'єкті та було вирішено перенести перевірку на 10.04.2012. Наступного дня - 10.04.2012 - комісія повторно прибула до місця проведення господарської діяльності ліцензіата, але не була допущена до здійснення позапланової перевірки.
10.04.2012р. комісією складено Акт № 16 про відмову в проведенні перевірки органом ліцензування, в якому зазначений факт не допуску її членів до проведення позапланової перевірки позивача, що є підставою для анулювання ліцензії.
За результатами вивчення фактів, викладених у Акті №16 від 10.04.2012р., Ліцензійної комісії відповідно до вимог статті 21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» 17.04.2012 прийнято рішення № 06/12 про анулювання ліцензії позивача, яке доведено позивачу 20.04.2012р.
Відповідачем був прийнятий наказ № 238 «Щодо видачі, переоформлення, відмови у видачі та анулювання ліцензії», яким анульовано ліцензію позивача на провадження господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами (пункт 4).
Розглядаючи справу та задовольняючи позовні вимоги в частині скасування п.4 наказу Міністерства екології та природних ресурсів України №238 від 18.04.2012р., суди попередніх зазначили, що відсутні підстави для визнання протиправним Наказу Міністерства № 238 від 18.04.2012 р. в частині анулювання ліцензії позивача.
Водночас суди задовольнили позовні вимоги в частині скасування п.4 наказу Міністерства екології та природних ресурсів України №238 від 18.04.2012р. послались на те, що анулювання ліцензії призведе до необґрунтованого виникнення у позивача негативних наслідків, що порушує принцип пропорційності.
Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, враховуючи наступне.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені в Закону України «Про основні засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон).
У ст.1 цього Закону зазначено, що державний нагляд (контроль) це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання. Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб'єкта господарювання (за його наявності).
Згідно зі ст. 7 Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити дату складення акта;тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);предмет державного нагляду (контролю);найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Відповідно до ст. 22 Закону України «Про відходи» спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та його органи на місцях, державна санітарно-епідеміологічна служба України, інші органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
У ст. 20 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" зазначено, що державний нагляд за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Спеціально уповноважений орган з питань ліцензування здійснює позапланові перевірки додержання органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування лише на підставі надходження до нього в письмовій формі заяви (повідомлення) про порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, або з метою перевірки виконання розпоряджень про усунення порушень органом ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування. За результатами перевірки спеціально уповноважений орган з питань ліцензування протягом п'яти робочих днів з дня закінчення перевірки складає акт у двох примірниках. Один примірник акта видається керівнику органу ліцензування, діяльність якого перевірялася, другий - зберігається спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування. Контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснює орган ліцензування в межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок. Позапланові перевірки здійснюють органи ліцензування або спеціально уповноважений орган з питань ліцензування лише на підставі надходження до них у письмовій формі заяви (повідомлення) про порушення ліцензіатом ліцензійних умов або з метою перевірки виконання розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов. Ліцензіат під час перевірки дотримання ним ліцензійних умов надає всі необхідні для проведення перевірки документи та забезпечує умови для її проведення. За результатами перевірки орган ліцензування в останній день перевірки складає акт у двох примірниках. Один примірник видається керівнику юридичної особи або фізичній особі - підприємцю, який перевірявся, другий - зберігається органом ліцензування.
В ст. 21 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" визначені підстави для анулювання ліцензії, до яких, зокрема відноситься акт про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування або спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування. Орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії протягом десяти робочих днів з дати встановлення підстав для анулювання ліцензії, яке вручається (надсилається) ліцензіату із зазначенням підстав анулювання не пізніше трьох робочих днів з дати його прийняття.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 р. №434 «Про затвердження Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами» (далі - Порядок №434) визначені повноваження та порядок проведення перевірок ліцензіата.
Пункт 2 Порядку №434 передбачає, що контроль за додержанням суб'єктами господарювання (далі - ліцензіати) Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами здійснює Міністерство екології та природних ресурсів України у межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок.
Пунктом 2.6 та 2.7 Порядку №434 встановлено, що позапланові перевірки здійснюються органами контролю на підставах, визначених Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Згідно п 2.9. Порядку №434 для здійснення планової або позапланової перевірки орган контролю видає наказ, який має містити найменування (прізвище, ім'я, по батькові) суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення перевірки (додаток 2), яке підписується керівником або заступником керівника органу контролю (із зазначенням прізвища, імені та по батькові) і засвідчується печаткою.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 295 від 26.08.2011 р. затверджено Положення про Ліцензійну комісію з питань видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин; операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини (згідно з переліками, що визначаються Кабінетом Міністрів України) (далі Положення №295), у п.2 якого вказано , що Ліцензійна комісія з питань видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин; операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини (згідно з переліками, що визначаються Кабінетом Міністрів України) (далі - Комісія), є експертно-дорадчим органом з питань ліцензування зазначених видів господарської діяльності.
Основними завданнями Комісії є розгляд матеріалів щодо видачі, анулювання та переоформлення ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин; операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини (згідно з переліками, що визначаються Кабінетом Міністрів України) та надання відповідних висновків (пропозицій) (п.4 Положення №295).
У п. 5. Положення № 295 вказано, що відповідно до покладених завдань Комісія, зокрема, здійснює розгляд ліцензійних справ з метою визначення спроможності заявника щодо забезпечення виконання встановлених для заявленого виду діяльності ліцензійних умов; приймає рішення шляхом відкритого голосування питання щодо рекомендацій стосовно видачі, переоформлення, анулювання ліцензії, розглядає акти про порушення ліцензійних умов.
Комісія є колегіальним органом, до складу якого входять представники Мінприроди, а також можуть залучатися (за згодою) представники профільного Комітету Верховної Ради України, інших центральних органів виконавчої влади, Державної екологічної інспекції, експертних організацій, науково-дослідних установ та наукових центрів (п.7 Положення №295).
Згідно з п.13 Положення №295 Рішення Комісії реалізуються шляхом прийняття відповідного наказу Мінприроди.
Аналізуючи викладене вище та встановлені судами обставини справи колегія суддів приходить до висновку, що правомірності п.4 наказу Міністерства екології та природних ресурсів України №238 від 18.04.2012р. про анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами ТОВ «Крим-Конкорд», у зв'язку з відмовою останнього (ліцензіата) в проведенні перевірки органом ліцензування.
Таким чином, оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим 12.11.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду 11.02.2013р. скасувати та ухвалити нове рішення.
Відмовити в задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Крим-Конкорд» до Міністерства екології та природних ресурсів України, Ліцензійної комісії з питань видачі, анулювання та переоформлення ліцензій на право провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами та збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини Міністерства екології та природних ресурсів України про часткове скасування рішення та наказу.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: