26 березня 2015 року Справа № 9104/181154/12
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Яворського І.О.,
суддів: Сапіги В.П., Носа С.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Львівського обласного управління водних ресурсів «Львівське облводресурсів» Державного агентства водних ресурсів України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2012 року по справі за позовом Львівського обласного управління водних ресурсів «Львівське облводресурсів» Державного агентства водних ресурсів України до Державної фінансової інспекції у Львівській області про скасування пунктів вимоги,-
Позивач, Львівське обласне управління водних ресурсів «Львівське облводресурсів» Державного агентства водних ресурсів України (далі - Львівське обласне управління водних ресурсів) в березні 2011 року звернулося з позовом в суд до Державної фінансової інспекції у Львівській області та з уточненням позовних вимог просило визнати протиправними та скасувати вимоги від 11.08.2010 року №07-15м/5427 в частині зобов'язання: відшкодувати зайві виплати (різницю у вартості виконаних робіт) через невідповідне застосування ресурсних кошторисних норм шляхом повернення від ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» коштів в сумі 132,5 тис.грн., відшкодувати зайві виплати внаслідок включення до актів виконаних робіт витрат, які (роботи), як встановлено контрольними обмірами, фактично в повному обсязі не проведені, шляхом повернення від ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» коштів в сумі 63,1 тис. грн. або виконання відповідного обсягу робіт, відшкодувати зайві виплати в сумі 5,1 тис. грн. внаслідок завищення вартості здійснення технагляду через застосування невідповідних одиничних розцінок та коефіцієнтів при визначенні вартості виконаних робіт та включення до актів виконаних робіт витрат, що фактично в повному обсязі не проведені, шляхом повернення від ДП «Укрводсервіс» коштів в сумі 5,1 тис.грн. або виконання відповідного обсягу робіт, а вимоги від 01.11.2010 року №06-15м/7610 та від 30.03.2011 року №07-15м/2178 - в цілому.
В обґрунтування своїх вимог позивач вказує на те, що відповідачем зроблено неналежні висновки про наявність порушень, які є фактично припущеннями та виходить з мотивів, що наведені в позовній заяві.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2012 року в справі №2а-3004/11/1370 в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням Львівським обласним управлінням водних ресурсів подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2012 року в справі №2а-3004/11/1370 та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт, посилається на неповне дослідження матеріалів та з'ясування обставин справи, неправильне застосування норм матеріального права та виходить з тих же мотивів, що наведені в позовній заяві.
Особи, які беруть участь у справі в судове засідання для розгляду апеляційної скарги не прибули, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, клопотань від осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю не поступило, а тому, колегія суддів, у відповідності до ст. 197 КАС України, вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а оскаржувану постанову змінити. При цьому колегія суддів виходить з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Львівського обласного управління водних ресурсів, за результатами якої складений акт від 12.07.2010 року № 07-26/28.
Ревізією правильності застосування ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи встановлено, що підрядником ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» в актах приймання виконаних робіт (форми КБ-2в) за грудень 2009 року при «Укладенні трубопроводів із поліетиленових труб діаметром 160 мм.» застосувало елементну кошторисну норму Е 22-11-6, яка передбачає діаметр труб 200 мм замість належної Е 22-11-5, згідно локального кошторису № 2-1-1 «Водопровідні мережі». Крім цього, підрядником в акті корегування (форма КБ-2в) від 31.12.2009 було застосовано невідповідну, кошторисну норму Е25-12-1 «Пересікання трубопроводів газонафтопродуктів із діючими комунікаціями (трубопроводами, кабельними лініями, ЛЕП до 35 кВ), діаметром труб 350 мм» замість Е22-49-1 «Підвішування підземних комунікацій при пересічені їх трасою трубопроводів у населених пунктах і на промислових площадках при діаметрі трубопроводу до 500 мм», згідно локального кошторису № 2-1-1 «Водопровідні мережі», чим порушено вимоги пп. 3.3.3.3, 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 (далі -ДБН Д. 1.1-1-2000) та п.1.1.7 ДБН Д.2.2.-22-99 «Водопровідні - зовнішні мережі», затверджених наказом Держбуду України від 05.11.99 № 270. Невідповідне застосування ресурсних кошторисних норм призвело до завищення вартості робіт на суму 132 553,00 грн. В процесі ревізії створено інвентаризаційну комісію, відповідно до наказу № 98 від 22.06.2010 року начальником Облводгоспу Козака В.С., проведено обміри виконаних робіт з будівництва водопровідних мереж по с. Червоне, Золочівського району Львівської області. Так, контрольними обміром по окремих видах робіт з будівництва водопровідних мереж с. Червоне, Золочівського району Львівської області встановлено, що виконавцем - ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» всупереч вимог 3.3..10.1 ДБН Д.1.1-1-2000, при причині включення до актів виконаних робіт фізичних об'ємів, які фактично за результатами контрольних обмірів в повному обсязі не проведені, завищено вартість робіт на загальну суму 63 138, 00 грн.
Ревізією правильності виставлення до оплати вартості матеріалів, що вказані в актах приймання виконаних робіт за грудень 2009 року з даними бухгалтерського обліку БУ № 7 ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» встановлено, що кількість окремих будівельних матеріалів не відповідає кількості списаних по даних бухгалтерського обліку підприємства, зокрема не проведено списання матеріалів: «Скоби ходові» в кількості 36 шт., «Вартість пенетрона» в кількості 85,6 кг на загальну суму 3642, 48 грн., чим завищено вартість робіт з врахуванням ПДВ 20 % на загальну суму 4 370, 97 грн., що є порушенням п. 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1.-2000.
Співставленням витрат, пов'язаних з відрядженням працівників підрядних організацій на будови, встановлено, що згідно представлених первинних підтверджуючих документів (авансові звіти, послуги за проживання працівників за листопад - грудень 2009 року), фактичні витрати БУ № 7 ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» становили в сумі 26 360, 00 грн., а згідно актів приймання виконаних робіт за грудень 2009 року підрядником виставлено до оплати зазначених витрат на суму 46 920,00 грн., Внаслідок цього завищено вартість виконаних робіт на 20 560, 00 грн., та з врахуванням ПДВ 20 % на загальну суму 24 672,00 грн., чим порушено п. 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1.-2000.
Аналогічно, перевіркою наявних в ПП «Інтергазбуд» документів щодо підтвердження витрат, пов'язаних з відрядженням працівників підрядних організацій на будови встановлено, що при виконанні робіт по будівництву водопровідних мереж с. Червоне, Золочівського району Львівської області, завищено витрати по перевезенню працівників будівельно-монтажних організацій автомобільним транспортом на 801, 36 грн., в тому числі ПДВ 133, 56 грн., та витрати пов'язані з відрядженням працівників підрядних організацій на будови на 1 245,60 грн., в тому числі ПДВ 207,60 грн., що призвело до завищення вартості виконаних субпідрядних робіт на загальну суму 2 046, 96 грн., чим порушено п. 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1-2000. Таким чином, оплата Львівським обласним управлінням водних ресурсів завищеної вартості будівництва призвела до матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 31 089, 93 грн.
За наслідками проведеної ревізії 11.08.2010 року за № 07-15м/5427 на адресу позивача було скеровано вимоги про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії в яких зазначено:
- в порушення вимог пп. 3.3.3.3., 3.3.10.1 ДБН 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва» затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 (далі - ДБН Д.1.1 -1-2000), п. 1.1.7 ДБН Д 2.2-22-99 «Водопровід - зовнішні мережі», затверджених наказом Держбуду України від 05.11.99 № 270, внаслідок завищення вартості робіт через невідповідне застосування ресурсних кошторисних норм зайво перераховано ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» 132, 5 тис. грн. Для усунення даного порушення зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт), провести претензійно - позовну роботу з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю;
- всупереч вимог пп. 3.3.10.1 ДБН ДБН 1.1-1-2000 внаслідок включення до актів виконаних робіт витрат, які, як встановлено контрольними обмірами, фактично в повному обсязі не проведені, незаконно оплачено ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» 63, 1 тис. З метою усунення даного порушення вимагають відобразити дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт), провести претензійно - позовну роботу з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю;
- в порушення вимог пп. 3.3.10.1 ДБН Д. 1.1-1-2000 внаслідок не відповідності кількості списаних до даних бухгалтерського обліку ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» матеріалів для будівництва водопровідних мереж останньому зайво перераховано 4, 4 тис. грн. Для усунення даного порушення зобов'язано відобразити дебіторську заборгованість з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо якої здійснено безпідставні витрати, провести претензійно-позовну роботу з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю;
- всупереч вимог п п. 3.3.10.1 ДБН Д. 1.1-1-2000 внаслідок завищення фактичних витрат, пов'язаних з відрядженням працівників для будівництва водопровідних мереж, безпідставно перераховано ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» 26, 7 тис. грн. З метою усунення даного порушення зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо якої здійснено безпідставні витрати, провести претензійно-позовну роботу з ПАТ «Фірма «Нафтогазбуд» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю;
- в порушенні умов договору генпідряду та вимог п. 2.8.13 ДБН Д. 1.1-1-2000 внаслідок завищення вартості здійсненого технагляду через застосування невідповідних одиничних розцінок та коефіцієнтів при визначенні вартості виконаних робіт та включення до актів виконаних робіт витрат, які фактично в повному обсязі не проведені, безпідставно перераховано ДП «Укрводсервіс» 5, 1 тис. грн. Для усунення даного порушення зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт), провести претензійно-позовну роботу з «Укрводсервіс» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт.
Таким чином, відповідачем в акті ревізії зафіксовано, що Львівським обласним управлінням водних ресурсів завдано матеріальної шкоди на суму 231 899,78 грн.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію, Держфінінспекція відповідно), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію).
Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням про Держфінінспекцію установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ), згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права пред'являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово відшкодувати виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх не відшкодування.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня, 13 травня та 18 вересня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14 відповідно).
При цьому колегія суддів звертає увагу, що підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є: правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права; вирішення не всіх позовних вимог або питань.
Оскільки судом першої інстанції справу по суті вирішено правильно, але із помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, то апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції зміні в частині мотивів відмови в задоволенні адміністративного позову
Керуючись ст.195, ст.197, п.2 ч.1 ст.198, ст.201, ч.2 ст.205, ст.207, ст.254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Львівського обласного управління водних ресурсів «Львівське облводресурсів» Державного агентства водних ресурсів України задовольнити частково, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2012 року в справі №2а-3004/11/1370 - змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позовної заяви.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий І.О. Яворський
Судді В.П. Сапіга
С.П. Нос