19 березня 2015 року м. Київ К/800/36968/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
Головуючого судді Шведа Е.Ю.,
суддів Горбатюка С.А.,
Мороз Л.Л.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за
касаційною скаргою Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Житомирській області
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року у справі № 806/1077/14
за позовом Прокурора Житомирського району звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Житомирській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю «Домінвест»
про заборону (зупинення) діяльності та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
Прокурор Житомирського району звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Житомирській області з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю ТОВ «Домінвест» (далі - ТОВ «Домінвест»), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив тимчасово заборонити (зупинити) діяльності ТОВ «Домінвест» до отримання дозволу на відновлення діяльності за рішенням про тимчасову заборону (зупинення) діяльності ТОВ «Домінвест» від 02 листопада 2012 року за № 60-9/12; зобов'язати відповідача допустити державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції в Житомирській області для здійснення опломбування місць, які гарантовано забезпечують недопущення здійснення діяльності ТОВ «Домінвест».
Відповідно до уточнених позовних вимог від 19 березня 2014 року прокурор зазначав, що предметом судового розгляду по даній справі є відносини, що існують на даний час, між сторонами щодо наявності підстав для тимчасової заборони (зупинення) діяльності ТОВ «Домінвест» (хуторок (спортивно - оздоровчий комплекс «Чудодієво») по вул. Лісова, 47 в с. Вишпіль, Черняхівського району, 29 квартал Богунського лісництва Житомирського району), а тому просив задовольнити позов.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року, відмовлено в задоволенні позову.
У касаційній скарзі прокурор, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судами попередніх інстанцій неправомірно застосовано положення ст.ст. 20, 34, 35, 37, 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», п. 3.1, 4.1, 5.2, 9.2 Положення про порядок опломбування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання у разі обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 15.09.2004 № 353, ст.ст. 6, 11, 86, 70, 72, 159 КАС України.
В запереченнях, що надійшли на адресу суду позивач вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій законними та обґрунтованими, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.
Судами встановлено, що на підставі наказу Державної екологічної інспекції у Житомирській області № 90-В від 26 вересня 2012 року в період з 28 вересня 2012 року по 11 жовтня 2012 року Державною екологічною інспекцією у Житомирській області проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Домінвест» щодо діяльності спортивно-оздоровчого комплексу «Чудодієво».
За результатами проведеної перевірки суб'єктом владних повноважень складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 28.09-11.10.2012., яким встановлено, що ТОВ «Домінвест» не ведеться первинний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються та зберігаються відповідно до типової форми первинної облікової документації № 1-ВТ, що є порушенням ст.ст. 17, 26 закону України «Про відходи»; для проведення перевірки ТОВ «Домінвест» не надано кадастрового плану земельної ділянки з відображенням обмежень (обтяжень) у її використанні та встановлених земельних сервітутів, акту визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), проекту відведення земельної ділянки тощо, що є порушенням Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»; спортивно-оздоровчий комплекс не має укрупненої балансової схеми прямоточного водопостачання та водовідведення, що є порушенням ст. 44 Водного кодексу України; облік води, що забирається з колодязів, забирається на технологічні потреби із ставка та води, що скидається спортивно-оздоровчим комплексом ТОВ «Домінвест» не ведеться, що є порушенням ст. 44 Водного кодексу України.
15 жовтня 2012 року Державною екологічною інспекцією у Житомирській області винесено припис № 239/2, яким зобов'язано позивача усунути зазначені порушення.
На підставі складеного акту перевірки 02 листопада 2012 року першим заступником Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області прийнято рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності ТОВ «Домінвест» з 07 листопада 2012 року.
Вказане рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності від 02 листопада 2012 року оскаржено ТОВ «Домінвест» в судовому порядку.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2013 року, залишеною в подальшому без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 жовтня 2014 року, у справі № 806/801/13-а відмовлено ТОВ «Домінвест» у задоволенні позову.
З метою перевірки виконання зазначеного рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності від 02 листопада 2012 року, державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області складено акт від 29 березня 2013 року, яким засвідчено що ТОВ «Домінвест» здійснює господарську діяльність.
Крім того, відповідно до листа Державної екологічної інспекції від 14 лютого 2014 року за вих. № 534/07-12, ТОВ «Домінвест» не допустило до проведення перевірки працівників Державної екологічної інспекції про що було складено акти про відмову від проведення перевірки від 29 березня 2013 року, 01 квітня 2013 року, 08 травня 2013 року.
У зв'язку з невиконанням ТОВ «Домінвест» про тимчасову заборону (зупинення) діяльності від 02 листопада 2012 року № 60-9/12 Прокурор Житомирського району, на підставі статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру», звернувся з зазначеним позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність в діях ТОВ «Домінвест» порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які б слугували підставою для застосування до відповідача заходів реагування передбачених ст.183-2 КАС України і ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Окрім того, виходив з того, що з 01 липня 2013 року по день розгляду справи чинне законодавство не передбачало застосування такого виду реагування як тимчасова заборона (зупинення) в цілому діяльності суб'єкта господарювання.
Суд апеляційної інстанції, погодившись з рішенням суду першої інстанції про відмову в задоволенні, зауважив, що судом першої інстанції обґрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог, однак помилково застосовано не ті норми матеріального та процесуального права, а тому рішення суду першої інстанції підлягає зміні саме у мотивувальній частині.
Так, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а так само, положення ст.183-2 КАС України, в редакції з 01 липня 2013 року, не містять правових норм, які б передбачали обов'язковість підтвердження в судовому порядку рішення органу державного нагляду (контролю), яке прийнято до 01 липня 2013 року.
Крім того, суд зазначив, що рішення першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області про тимчасову заборону (зупинення) діяльності від 02 листопад 2012 року № 60-9/12 на час розгляду даної справи є чинним, не скасованим. Дій щодо притягнення ТОВ «Домінвест» до відповідальності, за невиконання зазначеного рішення, суб'єктом владних повноважень з екологічного нагляду не вчинялось, підстави для неможливості здійснення заходів впливу відсутні, а отже позовні вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають.
Суд касаційної інстанції погоджується з таким висновком судів та зазначає наступне.
Відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (чинного до 01 липня 2013 року на час виникнення спірних правовідносин), зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника.
Постановою Верховної Ради України від 29.10.1992 № 2751-XII (чинною на час виникнення спірних правовідносин) відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» затверджено Порядок обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища (чинний на момент виникнення правовідносин, далі - Порядок), який визначає правові основи прийняття рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Так, згідно з п. 11 зазначеного Порядку, рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств може бути оскаржено в судовому порядку.
Законність рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності від 02 листопада 2012 року підтверджено рішеннями судів, тому таке рішення залишалось чинним на час розгляду судами даної справи.
Згідно з ч. 9 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом.
Відповідно до п. 8 Порядку у разі невиконання рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств винні особи несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, ТОВ «Домінвест» не притягувалось до відповідальності за невиконання рішення № 60-9/12 про тимчасову заборону (зупинення) діяльності ТОВ «Домінвест».
За таких обставин, суд касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що Державна екологічна інспекція у Житомирській області, як суб'єкт владних повноважень, відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку мала повноваження і не позбавлена можливості на здійснення дій щодо притягнення винних осіб до відповідальності за невиконання рішення № 60-9/12 про тимчасову заборону (зупинення) діяльності ТОВ «Домінвест», однак не скористалась таким правом, починаючи з моменту прийняття вказаного рішення.
Крім того, суд критично оцінює доводи касаційної скарги, щодо неправомірного застосування судами попередніх інстанцій приписів Положення про порядок опломбування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання у разі обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 15 вересня 2004 р. № 353 та щодо правомірності дій інспектора органу державного нагляду в частині складання не акту про недопущення на об'єкт для проведення опломбування (опечатування), а актів про відмову від проведення перевірки від 29 березня 2013 року, 01 квітня 2013 року та від 08 травня 2013 року, виходячи з наступного.
Порядок і процедуру пломбування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання у разі обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів передбачена Положенням про порядок опломбування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання у разі обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 15 вересня 2004 р. № 353 (далі - Порядок № 353).
Відповідно до п. 3.1 Порядку № 353 підставою для проведення опломбування або опечатування об'єктів у разі порушення суб'єктами господарювання законодавства про охорону навколишнього природного середовища є рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності, прийняте відповідно до вимог Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 29.10.92 № 2751-XII.
Згідно з п. 4.1 Порядку № 353 головний державний інспектор органу Мінприроди (його заступники), яким (якими) прийнято рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності, зобов'язаний відповідним розпорядженням по органу Мінприроди визначити державного інспектора (інспекторів), який (які) буде (будуть) проводити опломбування або опечатування об'єкта (доцільно з числа тих, хто здійснював його перевірку, готував матеріали для прийняття зазначеного рішення або на якого покладено контроль за його виконанням).
Крім того, положеннями пункту 10 зазначеного порядку, передбачені заходи щодо забезпечення виконання керівниками та (або) власниками суб'єктів господарювання законних рішень (дій) державних інспекторів.
Так, у випадку недопущення державного інспектора на об'єкт для проведення опломбування або опечатування, якщо керівник та (або) власник суб'єкта господарювання отримав відповідне рішення, державний інспектор складає акт про недопущення на об'єкт для проведення опломбування (опечатування). Якщо інспектору при цьому було вчинено опір, про це також зазначається в акті.
У зв'язку із недопущенням державного інспектора на територію суб'єкта господарювання для проведення опломбування або опечатування керівник відповідного органу Мінприроди, яким прийнято рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності, викликає керівника та (або) власника суб'єкта господарювання для отримання від нього пояснень за фактом недопущення державного інспектора на об'єкт для проведення опломбування або опечатування.
У разі нез'явлення керівника та (або) власника суб'єкта господарювання для надання пояснень, матеріали щодо даної справи (копії рішення, акта про недопущення на об'єкт тощо) можуть направлятися в орган прокуратури відповідно до чинного законодавства.
Таким чином, нормами Положення № 353 передбачений чіткий перелік послідовних дій інспектора органу державного нагляду у разі недопущення його на об'єкт для проведення опломбування або опечатування, який, як встановлено судами, не виконаний інспектором органу Мінприроди.
Доводи касаційної скарги стосовно неправомірних висновків суду першої інстанції щодо неможливості надання відповідачем у справі проектної документації на будівництво комплексу у зв'язку із закінченням строку зберігання, висновків суду не спростовує та не впливає на правильність вирішення спору.
Крім того, варто зазначити, що державний орган, звертаючись до суду з позовом про зупинення господарської діяльності суб'єкта господарювання, повинен вказати підставу (підстави), яка передбачена законом, для зупинення господарської діяльності відповідно до змісту ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Таких, передбачених законом, підстав позивачем не вказано. При цьому, невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом та не є підставою для зупинення діяльності суб'єкта господарювання.
За таких обставин, суд першої інстанції правильно по суті вирішив справу, але із помилковим застосуванням норм матеріального права. Судом апеляційної інстанції правомірно змінено рішення суду в мотивувальній частині, але в порушення норм процесуального права, у частині прийняття форми рішення, залишено рішення суду першої інстанції без змін.
Проте, відповідно до ч. 2 ст. 224 КАС України, не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, доводи касаційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень.
Відповідно до ч. 3 ст. 2201 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст. 2201, 221, 223, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Житомирській області відхилити.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: