19 березня 2015 року м. Львів Справа № 876/7309/13
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Рибачука А.І.,
суддів - Багрія В.М., Старунського Д.М.,
з участю секретаря - Андрушківа І.Я.,
представника позивача - Попадинця М.І.
представника відповідача - Авдєєнка В.В.
представника третьої особи - Чудопалова Ю.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Тернопільської обласної державної адміністрації та голови Тернопільської обласної державної адміністрації Хоптяна Валентина Анатолійовича на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2013 року по справі № 819/776/13-а за позовом прокурора Тернопільської області до Тернопільської обласної державної адміністрації, голови Тернопільської обласної державної адміністрації Хоптяна Валентина Анатолійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - управління капітального будівництва Тернопільської обласної державної адміністрації,
Прокурор Тернопільської області звернувся до суду з позовом до Тернопільської обласної державної адміністрації (далі - Тернопільська ОДА), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Тернопільської ОДА від 12 листопада 2012 року № 938-од «Про незавершене будівництво редакції журналу «Тернопіль».
В обґрунтування вимог позовної заяви посилався на відхилення внесеного ним голові Тернопільської ОДА подання про приведення у відповідність з вимогами закону згаданого вище розпорядження, яке, на його думку, прийняте головою Тернопільської ОДА з перевищенням повноважень, визначених Законом України «Про місцеві державні адміністрації».
Під час судового розгляду справи судом до участі в справі в якості другого відповідача залучено голову Тернопільської ОДА Хоптяна В.А.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2013 року вказаний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Тернопільської ОДА Хоптяна В.А. від 12 листопада 2012 року № 939-од «Про незавершене будівництво редакції журналу «Тернопіль».
Не погоджуючись із вказаною постановою суду, відповідачі подали апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просять її скасувати та закрити провадження в справі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовують посиланням на те, що даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки оскаржуване розпорядження стосується майна, що знаходилось у сфері управління Тернопільської ОДА, тобто не пов'язане з реалізацією головою Тернопільської ОДА владних управлінських функцій в сфері публічно-правових відносин, а спрямоване на виконання функцій власника майна.
Представник відповідача - Тернопільської ОДА в судове засідання не з'явився, хоча Тернопільська ОДА належним чином була повідомлена про дату, час та місце апеляційного розгляду, що відповідно до частини 4 статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає судовому розгляду справи у його відсутності.
Представник відповідача - голови Тернопільської ОДА Хоптяна В.А. в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, посилаючись на викладені в ній доводи, просив її задовольнити.
Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги, посилаючись на те, що оскаржуване рішення ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просив відмовити в її задоволенні.
Представник третьої особи - управління капітального будівництва Тернопільської обласної державної адміністрації в судовому засіданні частково підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати оскаржуване рішення та залишити позовну заяву прокурора без розгляду у зв'язку з пропуском ним без поважних причин строку звернення до суду.
Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача, відповідача та третьої особи, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи видно, що 12 листопада 2012 року головою Тернопільської ОДА Хоптяном В.А. видано розпорядження № 939-од «Про незавершене будівництво редакції журналу «Тернопіль». Пунктом 1 вказаного розпорядження зобов'язано управління капітального будівництва облдержадміністрації вирішити питання щодо проведення реконструкції незавершеного будівництва редакції журналу «Тернопіль» по вул. Вояків дивізії «Галичина» під багатоквартирний будинок із вбудованими адміністративними приміщеннями; укладення угоди про проведення проектних робіт за кошти інвестора; фінансування робіт, у зв'язку з відсутністю коштів у місцевому бюджеті, за рахунок інвестора. Пунктом 2 цього ж розпорядження зобов'язано взяти до відома, що управлінням капітального будівництва облдержадміністрації 19 жовтня 2012 року укладено договір з інвестором про реалізацію зазначеного проекту. Пунктом 3 цього ж розпорядження зобов'язано заступника голови-керівника апарату обласної державної адміністрації Желіховського Ю.В. здійснювати контроль за його виконанням.
Народним депутатом України Апостолом М.В. 18 січня 2013 року в прокуратуру Тернопільської області надіслано депутатське звернення щодо правомірності видачі головою Тернопільської ОДА згаданого вище розпорядження.
З метою дослідження викладених у зверненні фактів прокурором Тернопільської області 14 лютого 2013 року прийнято постанову про проведення перевірки.
За результатами перевірки прокурором Тернопільської області зроблено висновок про невідповідність згаданого вище розпорядження вимогам закону та внесено подання (від 15 лютого 2013 року № 07/1-333 вих.-13) про приведення його у відповідність з вимогами закону.
Листом від 28 лютого 2013 року № 02-1106/16-20 за підписом першого заступника голови Тернопільської ОДА Головача М.Й., який згідно відбитка реєстраційного штампа вхідної кореспонденції отриманий прокуратурою Тернопільської області 04 березня 2013 року, прокурора Тернопільської області повідомлено про відхилення його подання.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження прийняте головою Тернопільської ОДА з перевищенням повноважень, визначених Законом України «Про місцеві державні адміністрації», оскільки таке приймалось за відсутності документів, що посвідчують відповідне право (власності або управління) Тернопільської ОДА або управління капітального будівництва Тернопільської ОДА на об'єкт незавершеного будівництва редакції журналу «Тернопіль» та без внесення відомостей про закріплення за ними такого права до Державного реєстру прав на нерухоме майно.
Суд апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції передчасним з огляду на наступне.
Відповідно до статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно із статтею 100 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Згідно із пунктом 5 частини 1 статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
Правові основи діяльності прокуратури визначені Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», іншими законодавчими актами.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Закону України «Про прокуратуру» предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру» при виявленні порушень закону прокурор в межах своєї компетенції має право вносити подання.
Згідно з статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.
Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.
У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:
1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;
2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;
3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.
Для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду.
Слід зазначити, що строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Інститут строків в адміністративному праві сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки, зокрема, обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними, а після їх завершення (спливу), якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, стають стабільними.
Також слід вказати, що строк звернення до адміністративного суду є матеріально-правовим, оскільки він за своєю суттю є аналогом інституту позовної давності та безпосередньо пов'язаний із реалізацією особою своїх прав, свобод чи інтересів, а відповідно на нього не поширюються правила обчислення строків, встановлені статтею 103 Кодексу адміністративного судочинства України.
Отже, в даному випадку, з врахуванням вимог статті 21 Закону України «Про прокуратуру», початок перебігу строку звернення до адміністративного суду пов'язаний з днем одержання повідомлення про відхилення подання чи з днем закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду та підлягає обчисленню саме з цього дня, а не з наступного дня після настання події, з якою пов'язано його початок, як це передбачено для процесуальних строків.
В порушення вищезазначених норм питання дотримання прокурором строку звернення до суду судом першої не було досліджено.
При визначенні початку перебігу строку звернення до адміністративного суду та вирішенні питання про дотримання чи порушення прокурором цього строку, суду насамперед слід було з'ясувати, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про відхилення його подання, а якщо строк пропущено, то з яких саме причин та чи є дані причини поважними.
З матеріалів справи видно, що лист за підписом першого заступника голови Тернопільської ОДА Головача М.Й. від 28 лютого 2013 року № 02-1106/16-20, яким прокурора Тернопільської області повідомлено про відхилення подання, згідно з відбитком штампа вхідної кореспонденції, отриманий прокуратурою Тернопільської області 04 березня 2013 року, а з даним позовом до суду прокурор звернувся лише 19 березня 2013 року, про що свідчить реєстраційний штамп суду, у якому зазначено дату надходження позовної заяви, а також фіскальні чеки УДППЗ «Укрпошта» про оплату послуг з надіслання відповідачу та третій особі позовної заяви та доданих до неї документів.
Отже, в даному випадку початок перебігу 15-денного строку звернення до адміністративного суду розпочався 04 березня 2013 року та закінчився 18 березня 2013 року, а відтак прокурором пропущено строк звернення до суду з даним позовом, що в свою чергу, відповідно до вимог статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для залишення його позовної заяви без розгляду.
Суд першої інстанції не звернув уваги на вказані обставини та прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для розгляду позову по суті заявлених вимог, що відповідно до частини 1 статті 203 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування оскаржуваного судового рішення та залишення позову прокурора без розгляду.
Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 203, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,
Апеляційну скаргу Тернопільської обласної державної адміністрації та голови Тернопільської обласної державної адміністрації Хоптяна Валентина Анатолійовича задовольнити частково, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2013 року по справі № 819/776/13-а - скасувати, адміністративний позов прокурора Тернопільської області до Тернопільської обласної державної адміністрації, голови Тернопільської обласної державної адміністрації Хоптяна Валентина Анатолійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий: А.І. Рибачук
Судді В.М. Багрій
Д.М. Старунський
Повний текст ухвали виготовлено 23 березня 2015 року.