"26" лютого 2015 р. м. Київ К/800/13726/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі
головуючого: Мороз Л.Л.,
суддів: Горбатюка С.А.,
Шведа Е.А.,
розглянула у порядку письмового розгляду касаційні скарги Житомирської міської ради та ФО-П ОСОБА_2 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2014 року у справі за позовом Прокурора м. Житомира до Житомирської міської ради, третя особа ФО-П ОСОБА_2, про визнання частково протиправним та скасування рішення,
Прокурор м. Житомира звернувся до суду з позовом в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради від 11.07. 2013 року у частині надання в оренду фізичній особі - підприємцю ОСОБА_2 земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2014 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року скасовано та прийнято нову постанову. Скасовано рішення 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради від 11.07.2013 року "Про вилучення, припинення, надання права користування земельними ділянками юридичним та фізичним особам" в частині надання в оренду фізичній особі - підприємцю ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0.0060 га за адресою АДРЕСА_1, м. Житомира для обслуговування будівель торгівлі.
Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанцій, Житомирська міська рада та ФО-П ОСОБА_2 подали до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати вказане судове рішення.
Розгляд касаційної скарги здійснено у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до пункту 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неприбуттям сторін у судове засідання.
Перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
У цій справі суди встановили, що рішенням Житомирської міської ради від 30.05.2013 року № 550 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0060 га ФОП ОСОБА_2 по АДРЕСА_1 м. Житомира, для будівництва та обслуговування тимчасової будівлі торгівлі.
11.07.2013 року на засіданні 24 сесії шостого скликання Житомирської міської ради прийнято рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки та надання у користування, зокрема, фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0,0060 га за адресою: по АДРЕСА_1 м. Житомира, на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
На виконання вказаного рішення, 12.09.2013 року між Житомирською міською радою (Орендодавець) та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (Орендар) укладено договір оренди землі, за умовами якого Орендодавець надає, а Орендар приймає у користування на 5 років за плату земельну ділянку площею 0,0060 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1, м. Житомир.
Вирішуючи спір по суті, суди керувалися тим, що справа, яка розглядається, є адміністративною. Проте цей висновок не можна визнати обґрунтованим.
Статтею 14 Конституції України встановлено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК) земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України).
Відповідно до частини третьої статті 140, частини першої статті 144 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні").
Статтею 80 ЗК встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.
Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності (частини перша, друга статті 83 ЗК).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС до компетенції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС). Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
У пунктах "а", "б", "в", "г" і "к" статті 12 ЗК передбачено, що до повноважень міської ради належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування; вилучення їх із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідної територіальної громади селища; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Земельні відносини поділяються на публічні та приватні. Відповідно і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).
Згідно з частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України (далі ЦК) учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 172 ЦК).
Міськрада у справі, яка розглядається, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, Міськрада відповідно до статті 5 ЗК має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Тобто при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин (Товариство) іншому (Міськрада), яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.
При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з частиною четвертою статті 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право власності є непорушним. Ці положення Основного Закону кореспондуються з пунктом "в" статті 5 ЗК, згідно з яким земельне законодавство базується на принципі невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно до частини шостої статті 319 ЦК держава не втручається у здійснення власником права власності. Тобто пряме адміністрування з боку органів влади є неприпустимим.
Суди не звернули уваги на те, що відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був.
Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку про те, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею, може бути розглянутий за правилами, встановленими КАС.
Тому рішення у цій справі підлягають скасуванню внаслідок неправильного застосування норм процесуального закону.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 157, 222, 228, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційні скарги Житомирської міської ради та ФО-П ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2014 року скасувати, закрити провадження у справі за позовом Прокурора м. Житомира до Житомирської міської ради про визнання частково протиправним та скасування рішення.
Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді: