Головуючий у 1 інстанції - Христофоров А.Б.
Суддя-доповідач - Гімон М.М.
03 липня 2014 року справа №805/3584/14
Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Гімона М.М., суддів Василенко Л.А., Старосуда М.І., при секретарі судового засідання Варчук О.М., за участю прокурора Профатіло О.П., представника відповідача Уралова І.В., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Донецької обласної ради на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2014 року у справі № 805/3584/14 за позовом Першого заступника прокурора Донецької області до Донецької обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, заборону вчиняти певні дії,-
Постановою Донецького окружного адміністративного суду 19 травня 2014 року уточнений позов Першого заступника прокурора Донецької області до Донецької обласної ради про визнання пунктів 1.1, 2, 7 рішення Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-704 "Про суспільно-політичну ситуацію в Донецькій області" протиправними та їх скасування, заборонити Донецькій обласній раді вчиняти буд-які дії, спрямовані на реалізацію результатів проведеного 11.05.2014 року «референдуму» щодо підтримки державної самостійності Донецької народної республіки, задоволено частково. Скасовано п.1.1., 2, 7 рішення Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-704 "Про суспільно-політичну ситуацію в Донецькій області". В задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити в задоволені позову в повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції помилково дійшов до висновку про задоволення позову з підстав підписання оскаржуваного рішення особою, яка не мала не це повноважень. Зазначає, що ОСОБА_3 мав право приступити до виконання обов'язків голови облради лише з 04.03.2014 року, оскільки згідно поданої заяви ОСОБА_4, розпорядження про відпустку та рішення облради про дострокове припинення повноважень голови облради, 03.03.2014 року було останнім днем роботи ОСОБА_4 та в цей період виконання обов'язків голови обласної ради було покладено на заступника обласної ради ОСОБА_5, який мав повноваження на підписання оскаржуваного рішення.
Також апелянт зауважує, що у разі визнання судом рішення таким, що підписано особою, яка не мала повноважень, воно повинно бути скасовано в цілому, а не окремі його пункти, як це було неправомірно здійснено судом першої інстанції.
Представник відповідача в судовому засіданні просив апеляційну скаргу задовольнити, а постанову суду першої інстанції скасувати.
Прокурор просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, вивчивши доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представника відповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції скасувати з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-701 затверджено порядок денний позачергової 29 сесії Донецької обласної ради VI скликання:
1. Про дострокове припинення повноважень голови обласної ради.
2. Про обрання голови Донецької обласної ради VI скликання.
3. Про суспільно-політичну ситуацію в Донецькій області.
Рішення підписано виконуючим обов'язки голови обласної ради ОСОБА_5.
Донецькою обласною радою прийнято рішення від 03.03.2014 року № 6/29-702, яким достроково припинено повноваження голови обласної ради ОСОБА_4.
Рішенням Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-703 головою Донецької обласної ради VI скликання обрано депутата обласної ради ОСОБА_3.
03 березня 2014 року відповідачем ухвалено рішення № 6/29-704 "Про суспільно-політичну ситуацію у Донецькій області", пунктом 1 та підпунктом 1.1. якого вирішено підтримати народні ініціативи мешканців Донецької області, виражені на мітингах, що проводяться у Донецькій області, про проведення референдуму на території Донецької області у порядку, встановленому законодавством. Крім того, згідно пункту 2 вказаного рішення - з метою забезпечення суспільного порядку у містах та районах області рекомендувати органам місцевого самоврядування розглянути питання про створення суспільних формувань по охороні громадського порядку у відповідності до Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону", а пунктом 7 цього рішення - з метою забезпечення реалізації вказаного рішення, створити робочу групу з депутатів обласної ради та громадськості і доручити голові обласної ради затвердити персональний склад робочої групи у термін до 05 березня 2014 року.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуване рішення підписано особою, яка не мала на це повноважень, тому пункти п.1.1., 2, 7 рішення підлягають скасуванню у зв'язку з порушенням процедури прийняття спірного рішення.
Відмовляючи в частині позовних вимог про заборону Донецькій обласній раді вчиняти будь-які дії, суд першої інстанції виходив з того, що Кодекс адміністративного судочинства України не містить положень, які б давали позивачу право звертатись до суду із вимогою щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень приймати рішення або вчиняти певні дії на майбутнє, а тому вказані вимоги є передчасним і безпідставним, у зв'язку із відсутністю об'єкту судового захисту
В частині відмови в задоволені решти позовних вимог постанова суду першої інстанції сторонами по справі не оскаржується.
Колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції в частині задоволення позову зроблені з порушенням норми матеріального права з наступних підстав.
Відповідно до ч. 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування», місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з приписами ч. 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування», обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Частинами 1 та 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Таким чином, обласна рада, як колегіальний орган, що представляє інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, в межах своїх повноважень на пленарних засіданнях приймає більшістю депутатів від складу ради нормативні та інші акти у формі рішень, які за свою суттю є волевиявленням інтересів певної територіальної громади.
Як зазналося вище, 03 березня 2014 року на позачерговій 29 сесії Донецької обласної ради VI скликання депутатами було прийнято рішення № 6/29-704 "Про суспільно-політичну ситуацію у Донецькій області". Факт прийняття вказаного рішення та його змісту, викладеного в документі, сторонами не оспорюється.
На незаконність вказаного рішення через процедуру його прийняття, позивачем в позові не зазначалося.
При цьому, суд першої інстанції, скасовуючи оскаржувані пункти спірного рішення, послався на порушення процедури його прийняття, а саме підписання рішення особою, яка не мала на це повноважень.
Колегія суддів зазначає, що документальна форма оформлення рішення (форма рішення, ким воно підписано), факт прийняття якого колегіальним органом сторонами не оспорюється і зміст якої відповідає змісту фактично прийнятого рішення, не може бути підставою для визнання такого рішення протиправним по суті, якщо воно прийнято повноважним органом у передбаченому порядку із додержанням встановленої законом процедури, а тому вищевказані висновки суду першої інстанції не ґрунтуються на вимогах закону.
Вирішуючи позовні вимоги про правомірність прийнятих відповідачем пунктів 1.1., 2, 7 оскаржуваного рішення від 03.03.2014 року № 6/29-704, колегія суддів виходить з наступного.
Як зазначалося вище, пунктом 1 рішення Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-704 підтримано народні ініціативи мешканців Донецької області, виражені на мітингах, що проводяться у Донецькій області про проведення референдуму на території Донецької області у порядку, встановленому законодавством.
Відповідно до статті 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.
Аналіз вказаної норми Закону дає підстави для висновку, що результатом розгляду місцевої ініціативи повинно бути прийняття рішення по суті питання, а умовою можливості його розгляду відповідною радою є віднесення цього питання до відання місцевого самоврядування.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідачем суду не надано доказів внесення місцевої ініціативи мешканців Донецької області щодо проведення референдуму на розгляд Донецької обласної ради у передбачений законодавством спосіб та її розгляд за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи, що є порушенням ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Крім того, колегія суддів зазначає, що само по собі питання щодо проведення референдуму на території Донецької області виходить за межі компетенції відповідача як органу місцевого самоврядування, а тому є прийняте з цього питання рішення є протиправним, виходячи з наступного.
Відповідно до п. 20 ч. 1 статті 92 Конституції України, організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.
Пункт 1.1. спірного рішення не містить визначення виду референдуму, якого воно стосується.
Діючим законодавством в України передбачено можливість проведення всеукраїнського або місцевого референдуму.
Згідно Закону України «Про всеукраїнський референдум» це питання не віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування, зокрема відповідача.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцевий референдум - форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування.
Статтею 7 цього Закону визначено, що місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.
Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування.
На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.
Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території.
Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми.
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність згідно із Законом України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року N5475-VI.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що на час прийняття п. 1.1 спірного рішення відсутній Закон, який встановлює порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, враховуючи відсутність Закону, яким би визначався порядок оголошення та проведення місцевого референдуму а також будь-якого іншого закону чи нормативно-правового акту, яким би розгляд цього питання був віднесений до компетенції обласних рад, колегія суддів дійшла висновку, що п. 1.1 рішення від 03.03.2014 року № 6/29-704 Донецькою обласною радою прийнято не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому підлягає визнанню протиправним.
Щодо оскарження позивачем п. 2 рішення від 03.03.2014 року № 6/29-704, яким з метою забезпечення суспільного порядку у містах та районах області рекомендовано органам місцевого самоврядування розглянути питання про створення суспільних формувань по охороні громадського порядку у відповідності до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», колегія суддів виходь з наступного.
Законом який визначає правові підстави створення громадських формувань визначає Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону».
Частиною 1 статті 1 цього Закону визначено, що громадяни України відповідно до Конституції України мають право створювати в установленому цим Законом порядку громадські об'єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров'я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин (далі - громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону).
Відповідно до частин 2 та 3 ст. 4 Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», рішення про створення громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону приймається на зборах (конференціях) громадян.
Таким чином, створення громадських формувань з охорони громадського порядку є виключною компетенцією зборів (конференцій) громадян.
Статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачений перелік питань, які вирішуються районними і обласними радами на їх пленарних засіданнях, при цьому, такого права, як надання рекомендацій органам місцевого самоврядування про розгляд тих чи інших питань, зокрема питання щодо створення громадських формувань, обласним радам цим Законом або будь-яким іншим не надано.
Самим Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» не передбачено жодних повноважень обласних рад у цих правовідносинах.
Таким чином, приймаючи рішення рекомендувати органам місцевого самоврядування розглянути питання про створення громадських формувань, Донецька обласна рада вийшла за межі наданих їй діючим законодавством повноважень, а тому п. 2 спірного рішення підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог в частині скасування п. 7 спірного рішення, яким з метою забезпечення реалізації вказаного рішення вирішено створити робочу групу з депутатів обласної ради та громадськості і доручити голові обласної ради затвердити персональний склад робочої групи у термін до 05 березня 2014 року, колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки положенням п. 2 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласним радам надано повноваження щодо утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради. Крім того, Донецькою обласною радою окрім оскаржуваних пунктів рішення від 03.03.2014 року № 6/29-704, були прийнятті рішення також і з інших питань, які позивачем не оскаржувались, на виконання яких на підставі п. 7 рішення була створена робоча група. Цей пункт має загальний характер, він не стосувався виключно реалізації пунктів 1.1. та 2, і не є протиправним, а тому не підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог в частині заборони Донецькій обласній раді вчиняти дії, спрямовані на реалізацію результатів проведеного 11.05.2014 року «референдуму» щодо підтримки державної самостійності Донецької народної республіки, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено захист прав, які можуть бути порушені в майбутньому, а тому вказані вимоги є передчасним і безпідставним, у зв'язку із відсутністю об'єкту судового захисту.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при розгляді справи припустив порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню.
На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 24, 195, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Донецької обласної ради задовольнити частково.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2014 року у справі № 805/3584/14 скасувати.
Прийняти нову постанову.
Позов Першого заступника прокурора Донецької області до Донецької обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, заборону вчиняти певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати п.п.1.1., 2 рішення Донецької обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-704 "Про суспільно-політичну ситуацію в Донецькій області".
В задоволені решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дня її складення в повному обсязі.
У повному обсязі постанова виготовлена 08 липня 2014 року.
Колегія суддів М.М. Гімон
Л.А. Василенко
М.І. Старосуд