17 грудня 2014 рокум. Київ
Колегія суддів судової палати у цивільних справах
Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ у складі:
головуючого Кузнєцова В.О.,
суддів: Ізмайлової Т.Л., Кадєтової О.В., Мостової Г.І., Наумчука М.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом прокурора Голопристанського району Херсонської області до Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області, ОСОБА_6, ОСОБА_7 про визнання недійсним та скасування розпорядження, скасування державних актів про право власності на земельні ділянки та зобов'язання повернути земельні ділянки у власність держави, за касаційною скаргою заступника прокурора Херсонської області на рішення апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року,
У червні 2013 року прокурор Голопристанського району Херсонської області звернувся до суду із зазначеним позовом, мотивуючи вимоги тим, що у процесі проведення прокуратурою перевірки додержання вимог законодавства під час розпорядження земельними ділянками на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області встановлено, що розпорядженням першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність: ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, площею по 2,00 га кожному, а ОСОБА_12 - площею 0,50 га для ведення особистих селянських господарств, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області. На підставі зазначеного розпорядження ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 18 вересня 2007 року отримали державні акти на право власності на земельні ділянки. ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 на підставі договорів купівлі-продажу від 29 вересня 2007 року продали, а ОСОБА_7 придбав належні продавцям на праві власності земельні ділянки. Також ОСОБА_9 продав (договір купівлі-продажу від 26 червня 2009 року), а ОСОБА_8 подарувала (договір дарування від 26 червня 2009 року) належні їм на праві власності земельні ділянки ОСОБА_6, ОСОБА_7 і ОСОБА_6, які отримали державні акти на право власності на земельні ділянки, набуті ними у власність на підставі правочинів.
Прокурор Голопристанського району Херсонської області зазначає, що надання Рибальчеською сільською радою Голопристанського району Херсонської області спірних земель у власність громадян відбулося з порушенням норм чинного законодавства, а саме: зазначені земельні ділянки розташовані на відстані менше ніж два кілометри від урізу води Дніпровського лиману Чорного моря, тобто в межах прибережної захисної смуги, проект відведення земельних ділянок не містить позитивного висновку природоохоронного органу, наявність якого є обов'язковою. Крім того, зазначає, що розпорядження першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433 є фіктивним правочином, оскільки на час його прийняття в однієї із сторін був відсутній намір створення правових наслідків, які ним обумовлювалися, тому на підставі статті 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є підстави для застосування наслідків недійсності правочину шляхом повернення спірних земельних ділянок законному власнику - державі. До того ж відповідачі набули права власності на спірні земельні ділянки без достатньої правової підстави, тому вони зобов'язані на підставі положень статей 1212, 1213 ЦК України повернути державі це майно в натурі. У зв'язку з тим що рішення органу місцевого самоврядування підлягає визнанню недійсним, а земельні ділянки, які були предметом зазначеного рішення, підлягають поверненню державі, то підлягають визнанню недійсними і державні акти про право власності на земельні ділянки, видані 6 листопада 2007 року та 30 липня 2010 року на ім'я ОСОБА_7 і ОСОБА_6 відповідно.
Посилаючись на вказані обставини, прокурор Голопристанського району Херсонської області просив задовольнити його позовні вимоги і визнати незаконним та скасувати розпорядження першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433, визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 06 листопада 2007 року на ім'я ОСОБА_7 (ХС № 063841, ХС № 063837, ХС 063838), визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 27 липня 2010 на ім'я ОСОБА_6 (ЯИ № 801249, ЯИ № 801250), а також зобов'язати ОСОБА_7 і ОСОБА_6 повернути у державну власність земельні ділянки, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.
Рішенням Голопристанського районного суду Херсонської області від 25 вересня 2012 року позов задоволено. Визнано незаконним і скасовано розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам». Визнано недійсними державні акти серії ЯИ № 801249 та серії ЯИ № 801250 від 27 липня 2010 року на право власності на земельні ділянки, які розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району, видані на ім'я ОСОБА_6 Визнано недійсними державні акти серії ХС № 063841, серії ХС № 063837 та серії ХС № 063838 від 06 листопада 2007 року на право власності на земельні ділянки, які розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району, видані на ім'я ОСОБА_7 Зобов'язано ОСОБА_7 і ОСОБА_6 повернути земельні ділянки у власність держави.
Рішенням апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову у позові.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 листопада 2013 року касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області відхилено, рішення апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року залишено без змін.
Постановою Верховного Суду України від 12 листопада 2014 року № 6-179цс14 ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 листопада 2013 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
У касаційній скарзі заступник прокурора Херсонської області порушує питання про скасування оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції із передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального й процесуального права.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, колегія суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Судами встановлено, що розпорядженням першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам» передано у власність ОСОБА_8 - 2, 00 га, ОСОБА_9 - 2, 00 га, ОСОБА_10 - 2, 00 га, ОСОБА_11 - 2, 00 га та ОСОБА_12 - 0,50 га - земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства (а. с. 6). На підставі указаного розпорядження ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 і ОСОБА_12 отримали державні акти на право власності на земельні ділянки (а. с. 11-15).
За договором купівлі-продажу земельної ділянки від 29 вересня 2007 року ОСОБА_12 продала належну їй земельну ділянку площею 0,50 га ОСОБА_7 (а. с. 16).
ОСОБА_10 і ОСОБА_11 також здійснили продаж своїх земельних ділянок на користь ОСОБА_7 за договорами від 29 вересня 2007 року (а. с. 17, 18).
ОСОБА_9 продав земельну ділянку площею 2, 00 га ОСОБА_6 за договором від 26 червня 2009 року (а. с. 19), а ОСОБА_8 подарувала ОСОБА_6 земельну ділянку площею 2, 00 га за договором від 26 червня 2009 року (а. с. 20).
ОСОБА_7 і ОСОБА_6 отримали державні акти на право власності на земельні ділянки (а. с. 21-25).
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам: ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 і ОСОБА_12 не був погоджений із природоохоронним органом, при його затвердженні не враховано межі прибережної захисної смуги Дніпровського лиману Чорного моря, тому розпорядження про затвердження такого проекту підлягає скасуванню. Враховуючи те, що правова підстава отримання земельних ділянок відповідачами - розпорядження від 07 вересня 2007 року № 433 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам» - скасовано, отримані ними земельні ділянки підлягають поверненню на підставі ст. 1212 ЦК України. При цьому суд дійшов висновку про те, що договори купівлі-продажу та договір дарування оскаржувати не потрібно, оскільки вони вчинені після недійсного правочину, права власника у такому разі підлягають захисту на підставі ст. 388 ЦК України, про що й було заявлено позов.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову прокурора Голопристанського району Херсонської області, суд апеляційної інстанції виходив із того, що підстави для визнання недійсним та скасування оскаржуваного розпорядження відсутні, оскільки питання встановлення чи зміни цільового призначення спірних земельних ділянок при їх наданні не вирішувалося, Рибальчеською сільською радою Голопристанського району Херсонської області не встановлювалася водоохоронна зона та прибережна захисна смуга відповідно до визначеного порядку, у зв'язку з чим відсутні підстави вважати, що спірні земельні ділянки належать до земель водного фонду України. Відповідачі ОСОБА_6 і ОСОБА_7 набули права власності на земельні ділянки на підставі цивільно-правових угод, тому вимоги про визнання недійсними державних актів на право власності на ці земельні ділянки з підстав визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування не ґрунтуються на вимогах закону. Прокурором не доведено, що спірні земельні ділянки отримані відповідачами без достатньої правової підстави, тому відсутні і підстави для зобов'язання відповідачів повернути їх згідно з положеннями ст. 1212 ЦК України. Оскільки рішення органу місцевого самоврядування не є правочином у розумінні ст. 202 ЦК України, а є правовим актом органу місцевого самоврядування, то визнання його незаконним із застосуванням правового механізму, який застосовується до правочинів, зокрема визнання його фіктивним на підставі положень ст. 228 ЦК України і застосування наслідків недійсності правочинів, передбачених ст. 216 ЦК України, не ґрунтується на положеннях закону. Крім того, до участі у справі не залучені особи, яким надавались у власність земельні ділянки на підставі оскаржуваного рішення, хоча визнання незаконним такого розпорядження впливає на їх права і обов'язки.
Проте з такими висновками суду погодитися не можна.
Відповідно до положень статей 19, 20 Земельного України (далі - ЗК України) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду; віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.
Стаття 4 Водного кодексу України (далі - ВК України), пункт «б» частини першої статті 58 ЗК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) визначають, що до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів.
Крім того, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоч і не розташований водний фонд, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню водного фонду.
За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) уздовж морів та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.
Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434 (далі - Порядок), у разі відсутності землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням конкретної ситуації.
Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами: природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами і іншими водними об'єктами, а також землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується окремий порядок надання та використання.
Згідно з пунктом «ґ» частини третьої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Відповідно до положень частини четвертої статті 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час прийняття рішення про надання земельної ділянки у власність) лише на умовах оренди громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
Отже, за змістом вищенаведених норм права землі в межах двох кілометрів прибережних захисних смуг уздовж морів не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.
Крім того, відповідно до пунктів 5, 10 Порядку розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно технічної документації, а на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.
Згідно зі статтею 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок підлягають обов'язковій державній експертизі, зокрема проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду, оздоровчого та рекреаційного призначення.
З огляду на положення наведених норм законодавства при наданні в користування земельних ділянок навколо водних об'єктів, у разі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів збереження водних об'єктів повинно бути досягнуто шляхом урахування нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку.
Проте суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що до земель водного фонду, щодо яких установлена заборона на передачу у власність, віднесені землі, які розташовані в межах двокілометрової зони від урізу води і які відповідно до норм земельного та водного законодавства є землями водного фонду й не можуть бути передані у приватну власність.
Відповідно до ч. 3 ст. 335 ЦПК України суд не обмежений доводами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення.
Разом з тим не можна погодитися і з висновком суду першої інстанції.
Відповідно до вимог ст. 119 ЦПК України, викладаючи зміст позовної заяви, позивач визначає коло відповідачів, до яких він заявляє позовні вимоги.
Крім того, відповідно до п. 2 ч. 6 ст. 130 ЦПК України суд під час проведення попереднього судового засідання вирішує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, та відповідно до ч. 1 ст. 33 ЦПК України суд за клопотанням позивача, не припиняючи розгляду справи, замінює первісного відповідача належним відповідачем, якщо позов пред'явлено не до тієї особи, яка має відповідати за позовом, або залучає до участі у справі іншу особу як співвідповідача.
Встановивши, що розпорядженням першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 07 вересня 2007 року № 433 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність: ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та на підставі зазначеного розпорядження ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 отримали державні акти на право власності на земельні ділянки, суд першої інстанції не виконав вищевказаних вимог та вимог ст. 10 ЦПК України, не з'ясував належним чином характер спірних правовідносин, що має значення для правильного вирішення спору, та не з'ясував коло осіб, які братимуть участь у справі, залишив поза увагою те, що до участі у справі не залучені ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 - особи, яким надавались у власність земельні ділянки на підставі оскаржуваного розпорядження, хоча визнання незаконним такого розпорядження впливає на їх права і обов'язки.
За вказаних обставин ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції з підстав, передбачених ч. 2 ст. 338 ЦПК України.
Керуючись ст. ст. 335, 336, 338 ЦПК України, колегія суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ
Касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області задовольнити частково.
Рішенням Голопристанського районного суду Херсонської області від 25 вересня 2012 року та рішення апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді:В.О. Кузнєцов Т.Л. Ізмайлова О.В. Кадєтова Г.І. Мостова М.І. Наумчук