23 грудня 2014 р.м.ОдесаСправа № 821/1450/14
Категорія: 3.7.2 Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.
Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - Яковлєва О.В.,
суддів - Скрипченка В.О., Танасогло Т.М.,
за участю секретаря - Іленка В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Херсонської міської ради, прокурора м.Херсона на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 червня 2014 року, у справі за позовом прокурора міста Херсона до Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради, Херсонської міської ради, управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради, третя особа - публічне акціонерне товариство "Ремпобуттехніка - Херсон", Виконавчий комітет Херсонської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, визнання не правомірною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 червня 2014 року позов прокурора міста Херсона задоволено частково, а саме визнано протиправним та скасовано рішення Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013р. "Про затвердження операторами суб'єктів господарювання, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста Херсон".
Також, відмовлено в задоволенні позовних вимог щодо: визнання незаконною бездіяльності управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради щодо невнесення змін до мережі маршрутів загального користування міста у вигляді виключення маршрутів №№35, 47, не проведення конкурсу із визначення операторів, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста; зобов'язання управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради внести зміни до мережі маршрутів загального користування міста, у вигляді виключення маршрутів №№35, 47, провести конкурс із визначення операторів, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста, розроблення проекту рішення про встановлення тарифів на послуги з утримання майданчиків для платного паркування транспортних засобів у м. Херсоні із визначеним коефіцієнтом завантаженості майданчика, який направити на розгляд до виконавчого комітету Херсонської міської ради; визнання незаконною бездіяльності управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради щодо невжиття заходів до розірвання договору №65 від 12.01.2012 р., укладеного з ПАТ "Ремпобуттехніка - Херсон" про надання в обслуговування маршруту загального користування №47 та договору №64 від 12.01.2012 р., укладеного з ПАТ "Ремпобуттехніка - Херсон" про надання в обслуговування маршруту загального користування № 35; зобов'язання управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради вжити заходи, спрямовані на розірвання договору №65 від 12.01.2012 р., укладеного з ПАТ "Ремпобуттехніка - Херсон" про надання в обслуговування маршруту загального користування №47 та договору №64 від 12.01.2012 р., укладеного з ПАТ "Ремпобуттехніка - Херсон" про надання в обслуговування маршруту загального користування №35.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням прокурором та Херсонською міською радою подано апеляційні скарги з яких вбачається про порушення судом норм матеріального та процесуального права, а тому прокурором ставиться питання про скасування рішення суду першої інстанції, в частині відмовлених позовних вимог, та прийняття нової постанови, якою позов задовольнити в повному об'ємі. Херсонською міською радою ставиться вимога про відмову в задоволенні позову.
Вимоги скарги прокурора обґрунтовано тим, що висновок суду першої інстанції, в частині відмови у задоволенні позову, не відповідає встановленим обставинам у справі, так як в ході проведеної перевірки встановлено факти порушень вимог законодавства у сфері транспорту, а саме наказом начальника управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради №42 від 04.05.2012 р. внесено зміни до схеми руху міського автобусного маршруту загального користування №35, яким визначено протяжність маршруту №35, що становить 28,2 км. і 31,7 км. (в період навігації річкового транспорту), згідно розрахунку протяжності виконаним ДП "Херсонгеоінформ". Відповідно до схеми руху за маршрутом №47, визначеної згідно із наказами управління транспорту і зв'язку міськради від 13.03.2011 р., 08.08.2012 р. та з урахуванням змін від 19.12.2013 р., протяжність маршруту №47, становить 38,5 км., що підтверджується розрахунком протяжності виконаним ДП "Херсонгеоінформ".
Порушення полягає у тому, що зміна протяжності маршруту №35, з урахування змін схеми руху складає 9,8 км. (53% загальної протяжності маршруту) і 13,3 км. - у період навігації (72% загальної протяжності маршруту), та зміна шляху протяжності маршруту №47, з урахування змін схеми руху складає 13,4 км. (34% загальної протяжності маршруту), можливе за умови розірвання відповідних договорів.
Також, висновки суду щодо порушення порядку внесення подання є помилковими.
Вимоги скарги Херсонської міської ради, в частині задоволених вимог, обґрунтовано тим, що рішенням Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013 р. «Про затвердження операторами суб'єктів господарювання, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста Херсон» здійснено у відповідності до вимог законодавства.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, а судове рішення скасуванню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що Управлінням транспорту і зв'язку Херсонської міської ради проведено конкурс з визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування №№35, 47, оголошення та умови проведення якого опубліковано в газеті Херсонський вісник від 10.11.2011 р. №45 .
За результатами конкурсу між управлінням транспорту і зв'язку Херсонської міської ради і ПАТ "Ремпобуттехніка - Херсон" укладено договір №64 від 12.11.2012 р. на здійснення перевезень на маршруті №35 і договір №65 від 12.11.2012 р. на здійснення перевезень маршрутом №47.
Наказом начальника управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради від 04.05.2012 р. №42 внесено зміни до схеми руху міського автобусного маршруту загального користування №35.
Рішенням Херсонської міської ради №721 від 09.08.2012 р. припинено діяльність управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради шляхом ліквідації. Цим же рішенням створена ліквідаційна комісія з ліквідації управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради.
Наказом управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради №119 від 16.12.2013 р., внесено зміни до схеми руху міського автобусного маршруту загального користування №47.
Також, рішенням Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013 р. затверджено операторами, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста Херсона фізичних осіб-підприємців ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, за переліком, згідно з додатком, на термін дії договору.
В ході проведеної прокуратурою міста Херсон перевірки Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради встановлено порушення вимог законодавства у сфері транспорту, внаслідок якою прокурором, в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", внесено подання на ім'я т. в. о. Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. від 03.04.2014 р.
В результаті розгляду подання Виконавчим комітетом Херсонської міської ради надано відповідь № 8-3026-11/20 від 14.04.2014 року.
За наслідком встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок щодо протиправності рішення Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013 р. «Про затвердження операторами суб'єктів господарювання, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста Херсон», так як відповідачем не доведено правомірність таких дій.
Також, суд прийшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог до управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради щодо проведення конкурсу із визначення операторів, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста, розроблення проекту рішення про встановлення тарифів на послуги з утримання майданчиків для платного паркування транспортних засобів у м. Херсоні із визначеним коефіцієнтом завантаженості майданчика, та направлення проекту на розгляд до виконавчого комітету Херсонської міської ради, так як останній є неналежним відповідачем.
При цьому, питання участі інших учасників процесу, до яких можливі такі вимоги, зокрема комунального підприємства "Сервіс-Центр" та Виконавчого комітету Херсонської міської ради, суд вирішив у ході розгляду справи, ухвалами про відмову у заміні належних відповідачів від 16.06.2014 року.
Відносно інших вимог судом встановлено, що паспортами маршрутів №35 та №47, наказом УТіЗ Херсонської міської ради №42 від 04.05.2012 року, наказом УТДІіЗ Херсонської міської ради №119 від 16.12.2013 року, листом Департаменту автомобільного транспорту Міністерства інфраструктури України №25/951-14 від 02.04.2014 року, висновків ТОВ "Альянс" викладених в листах №№286, 287 від 30.05.2014 р., доведено, що відсоткове збільшення протяжності вказаних маршрутів складає: маршрут № 35 [ ( 4,450 км. х 2 / 31,030 км.) х 100% ] = 28,7%; маршрут № 47 [ ( 4,400 км. х 2 + 1,500 км. ) х 100% ] = 27,35%. Тому, відсоткове збільшення протяжності маршрутів не перевищує 30%, що відповідно до п. 21 Правил, внесення змін до маршруту та/або графіка руху, передбачених пунктом 20 цих Правил, здійснюється шляхом внесення змін до договору про організацію перевезень чи дозволу на обслуговування за погодженням сторін.
З таким висновком суду першої інстанції судова колегія погодитись не може, так як останнім не повно встановлено обставини, які мають значення для справи, з порушенням вимог матеріального та процесуального права, з наступних підстав.
Згідно ст..19 ЗУ «Про прокуратуру», чинного на час правовідносин, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Статтею 20 даного Закону передбачено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право, в тому числі, вносити подання.
У відповідності до вимог ст. 23 Закону, подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.
Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.
Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачено ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, статтею 10 цього Закону передбачено, що Ради - представницькі органи місцевого самоврядування.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання віднесені до компетенції ради та визначені ст..26 Закону.
Статтею 11 Закону встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Також ст..12 Закону, сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
У відповідності до ст..30 Закону, до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, належать: прийняття рішень про організацію громадських вбиралень, стоянок та майданчиків для паркування автомобільного транспорту, здійснення контролю за їх діяльністю відповідно до закону; затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.
У відповідності до ст.116 КАСУ, суд може своєю ухвалою об'єднати в одне провадження кілька однорідних позовних вимог за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, а також роз'єднати одну чи декілька поєднані в одне провадження позовні вимоги у самостійні провадження, якщо їхній спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи.
Статтею 52 КАСУ передбачено, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
Судовою колегією встановлено, що за наслідком перевірки Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради та внесення подання про усунення порушень Закону України «Про автомобільний транспорт», прокурор звернувся до суду з вимогами до Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради та Херсонської міської ради.
В порушення вищезазначених процесуальних норм судом першої інстанції не встановлено належного предмету спору, а як наслідок не забезпечено участь належних сторін у справі та ефективного розгляду справи.
Так, вирішуючи спір по суті вимог судом не враховано недоцільність розгляду вимог про визнання бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської, з позовними вимогами про скасування рішення Херсонською міською радою, так як сумісний розгляд перешкоджає ефективному розгляду справи, оскільки має різні предмети спору, відповідачів і третіх осіб.
Також, в порушення вищезазначених вимог судом не визначено належних відповідачів у справі, а саме вирішуючи справу, в частині вимог про визнання бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської, не враховано, що подання прокурора про усунення порушень Закону України «Про автомобільний транспорт» направлено на ім'я Херсонського міського голови, який є посадовою особою Виконавчого комітету Ради, яким і здійснено розгляд останнього, що підтверджується листом від 14.04.2014 року.
В даному випадку судом не здійснено розмежування компетенції органів місцевого самоврядування, у відповідності до вищезазначених норм, як то виключна компетенція Міської ради, Виконавчого комітету чи його органів та делеговані повноваження зазначених органів.
При цьому, саме до повноважень Виконавчого комітету Ради відноситься вирішення питання у сфері транспорту, дорожньої інфраструктури і зв'язку місцевої громади, як виконавчого органу міської ради, який здійснює контроль за Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку відповідної Ради. В даному випадку міська рада здійснює свою діяльність лише на пленарних засіданнях шляхом прийняття рішень, що в свою чергу не узгоджується з предметом спору щодо визнання бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, так як такі дії неможливо вчинити Радою.
Тому, вимога про визнання протиправними дій Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської та зобов'язання вчинити певні дії можливо розглядати лише з залученням Виконавчого комітету Ради, якому таке управління є підзвітним та підконтрольним, і відноситься до його виключної компетенції.
При цьому судом вірно встановлено відсутність повноважень Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської відносно вказаних обставин, так як відповідно до положення про діяльність останнього та інших законодавчих норм така компетенція відсутня.
Допущене порушення щодо визначення належного відповідача призвело до прийняття помилкової ухвали від 16.06.2014 року, якою відмовлено у заміні відповідача на Виконавчий комітет Херсонської міської ради.
Дане порушення не можливо усунути на стадії апеляційного розгляду справи, а саме здійснити заміну відповідача на належного, так як такі правовідносини не були предметом розгляду суду першої інстанції.
Таким чином, позовна вимога прокурора щодо визнання бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської задоволенню не підлягають.
Крім того, фактом порушення Управлінням транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської є невнесення змін до мережі маршрутів загального користування міста у вигляді виключення маршрутів №№35, 47, не проведення конкурсу із визначення операторів, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста, так як протяжність таких маршрутів перевищує 30% .
У відповідності до п.п.20, 22 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою КМУ №176 від 18.02.97 року, внесення змін постійного характеру до маршруту, введення або вилучення зупинок та/або зміна графіка руху може здійснюватись на міських і приміських маршрутах , у тому числі у разі зміни: шляху продовження , що не перевищує 25% загальної протяжності маршруту; шляху проходження, якщо така зміна стосується не більше 30% загальної протяжності маршруту.
Колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що паспортами маршрутів №35 та №47, наказом УТіЗ Херсонської міської ради №42 від 04.05.2012 року, наказом УТДІіЗ Херсонської міської ради №119 від 16.12.2013 року, листом Департаменту автомобільного транспорту Міністерства інфраструктури України №25/951-14 від 02.04.2014 року, висновків ТОВ "Альянс" викладених в листах №№286, 287 від 30.05.2014 р., доведено, що відсоткове збільшення протяжності вказаних маршрутів складає: маршрут № 35 [ ( 4,450 км. х 2 / 31,030 км.) х 100% ] = 28,7%; маршрут № 47 [ ( 4,400 км. х 2 + 1,500 км. ) х 100% ] = 27,35%. Тому, відсоткове збільшення протяжності маршрутів не перевищує 30%, що відповідно до п. 21 Правил, внесення змін до маршруту та/або графіка руху, передбачених пунктом 20 цих Правил, здійснюється шляхом внесення змін до договору про організацію перевезень чи дозволу на обслуговування за погодженням сторін.
В цьому випадку визначальним фактором є роз'яснення Департаменту автомобільного транспорту Міністерства інфраструктури України, який є компетентним органом, а тому органи місцевого самоврядування мають право самостійно регулювати такі правовідносини.
Відносно вимоги прокурора про скасування рішення Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013 р., колегія зазначає.
В ході проведеної прокуратурою перевірки встановлено, що зазначене рішення прийнято в супереч вимогам п.2 Правил паркування транспортних засобів, затверджених постаново КМУ №1342 від 03.12.09 року, п.7 ч.1 ст.10 ЗУ «Про благоустрій населених пунктів», Порядку проведення конкурсу, а саме затверджено ФОП ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, операторами, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста без проведення конкурсу.
Вирішуючи по суті дану вимогу суд першої інстанції погодився з доводами прокурора та, за відсутність інших доказів, задовольнив вимогу.
Колегія виходить з наступного, що рішення Херсонської міської ради №1173 від 22.11.2013 р., прийнято на виконання Постанови КМУ «Про внесення змін до Правил паркування транспортних засобів « № 1173 від 22.11.13 року, якою затверджено операторів визначених протоколом конкурсу від 01.07.11 року та затверджено рішенням міськради № 357 від 19.07.11 року.
В даному випадку міською радою не визначено нових операторів на інший строк , а лише приведено рішення у відповідність до змін у законодавстві, що в свою чергу не порушує порядок визначення операторів, які провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на території міста.
При цьому інших обставин судом не встановлено, а тому є не зрозумілим з яких обставин виходив останній скасовуючи рішення міськради.
Враховуючи вищевикладене колегія вважає, що суд першої інстанції при вирішенні справи допустив порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому є підстави для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст.185, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАСУ, судова колегія,-
Апеляційні скарги Херсонської міської ради та прокурора м.Херсона - задовольнити частково.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 червня 2014 року - скасувати та прийняти у справі нову постанову, якою в задоволенні позову прокурора міста Херсона до Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради, Херсонської міської ради, управління транспорту і зв'язку Херсонської міської ради, третя особа - публічне акціонерне товариство "Ремпобуттехніка - Херсон", Виконавчий комітет Херсонської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, визнання неправомірною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,- відмовити.
Судові витрати віднести на рахунок Держави.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання постанову в повному обсязі, у відповідності до вимог ст.160 КАСУ.
Повний текст постанови складено 25.12.2014 року.
Головуючий: О.В. Яковлєв
Судді: В.О. Скрипченко
Т.М. Танасогло