25 листопада 2014 р. Справа № 4447/11/9104
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Довгополова О.М.,
суддів Коваля Р.Й., Святецького В.В.
з участю секретаря судового засідання Прокопенко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Волинського обласного виробничого управління водних ресурсів і водного господарства на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у справі за позовом Волинського обласного управління водних ресурсів і водного господарства до Контрольно-ревізійного управління у Волинській області про визнання нечинними висновків і вимоги, -
Волинське обласне управління водних ресурсів і водного господарства звернулось до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління у Волинській області, яким з врахуванням зменшення розміру позовних вимог просило визнати нечинними висновки відповідача, викладені в акті ревізії фінансово-господарської діяльності від 23.09.2010 року № 22-070/30 за ІІ півріччя 2008 року, 2009 рік та І півріччя 2010 року та п. 3 вимоги відповідача від 27.10.2010 року № 03-070-14-14/6048 «Про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Волинського облводгоспу» в частині вимоги щодо стягнення до Державного бюджету за кодом доходів 21080500 «Інші надходження» з виконавців будівельних робіт Луцького міжрайонного управління водного господарства 14293,95 грн., Камінь-Каширського районного управління водного господарства 9283,56 грн. і Любешівського районного управління водного господарства 5732,00 грн. вартості завищених будівельних робіт по будівництву протипаводкових заходів.
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у задоволенні позову відмовлено.
Постанова мотивована тим, що оскаржуваний пункт вимоги відповідача, а також висновки перевіряючих, викладені в акті ревізії, що стали підставою для направлення позивачу даної вимоги, є правомірними, оскільки відповідач довів належними доказами обґрунтованість своїх висновків щодо завищення структурними підрозділами позивача вартості будівельних робіт по будівництву протипаводкових заходів.
Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає, що вона прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Просить постанову скасувати і прийняти нову, якою позов задовольнити.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що вартість будівельних робіт по будівництву протипаводкових заходів була визначена відповідно до нормативів, передбачених законодавством, а висновки відповідача про їх завищення є необґрунтованими, оскільки ґрунтуються на помилковому трактуванні Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000).
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
В період з 19.08.2010 року до 23.09.2010 року (з перервою з 26.08.2010 року до 05.09.2010 року) працівники Контрольно-ревізійного управління у Волинській області провели ревізію фінансово-господарської діяльності Волинського обласного виробничого управління водних ресурсів і водного господарства за ІІ півріччя 2008 року, 2009 рік та І півріччя 2010 року, за результатами якої складено акт від 23.09.2010 року № 22-070/30.
В акті ревізії зазначено, зокрема, що всупереч вимогам пп. 3.3.10.1 Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000), затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 27.08.2000 року № 174, внаслідок включення до актів форми КБ-2в об'ємів робіт із використанням бульдозера та екскаватора в обсягах, що не відповідають об'ємам фактично використаного (списаного) пального за даними форми М-19, М-29, структурними підрозділами позивача було завищено вартість будівельних робіт по будівництву протипаводкових заходів, а саме Луцьким міжрайонним управлінням водного господарства на 14293,95 грн., Камінь-Каширським районним управлінням водного господарства на 9283,56 грн. і Любешівським районним управлінням водного господарства на 6286,40 грн.
27.10.2010 року Контрольно-ревізійне управління у Волинській області направило Волинському обласному управлінню водних ресурсів і водного господарства вимогу № 03-070-14-14/6048 «Про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Волинського облводгоспу», п. 3 якої вимагалося стягнути до Державного бюджету за кодом доходів 21080500 «Інші надходження» з виконавців будівельних робіт Луцького міжрайонного управління водного господарства 14293,95 грн., Камінь-Каширського районного управління водного господарства 9283,56 грн. і Любешівського районного управління водного господарства 6286,40 грн. вартості завищених будівельних робіт по будівництву протипаводкових заходів.
Листом від 26.11.2010 року № 1580/03/15-10 Волинське обласне управління водних ресурсів і водного господарства повідомило позивача про оскарження в судовому порядку п. 3 вимоги від 27.10.2010 року № 03-070-14-14/6048.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 1 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (назва і редакція Закону чинні на час виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до п. 1 Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України, затвердженого Указом Президента України від 28.11.2000 року № 1265/2000 (яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин), Головне контрольно-ревізійне управління України (ГоловКРУ України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. ГоловКРУ України вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю та забезпечує її реалізацію.
Згідно з п. 7 цього Положення ГоловКРУ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонні контрольно-ревізійні відділи.
Відповідно до пп. пп. 1, 12 п. 6 Положення ГоловКРУ України має право, зокрема: проводити в порядку, визначеному законодавством, ревізії та перевірки фінансових та бухгалтерських документів, звітів, кошторисів, розрахунків та інших документів, що підтверджують надходження і витрачання коштів, матеріальних цінностей, у передбачених законодавством випадках - документів, що підтверджують цільове використання коштів, які залишилися в розпорядженні господарюючих суб'єктів у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів; пред'являти у межах своєї компетенції керівникам та іншим посадовим особам об'єктів, які ревізуються або перевіряються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», п. п. 7, 8, 10 якої передбачено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 цього Закону законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.
Таким чином, відповідно до змісту наведених норм органи контрольно-ревізійної служби здійснюють державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства мають право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
А при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган контрольно-ревізійної служби має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
На підставі аналізу зазначених вище положень нормативно-правових актів колегія суддів дійшла висновку, що вимога органу державної контрольно-ревізійної служби спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Разом з тим, про наявність збитків, завданих державі чи об'єкту контролю може бути зазначено у вимозі, проте вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом надіслання вимоги, а відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Таким чином, у органу державної контрольно-ревізійної служби наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.
В даній адміністративній справі Волинське обласне виробниче управління водних ресурсів і водного господарства оскаржує вимогу Контрольно-ревізійного управління у Волинській області про усунення порушень, виявлених під час ревізії позивача і оскаржувана вимога відповідача вказує на виявлені збитки та їх розмір.
Таким чином, враховуючи, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Таку ж правову позицію зазначив Верховний Суд України у справах цієї категорії, зокрема, у постанові від 14 жовтня 2014 року у справі № 21-453а14, а відповідно до ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Волинського обласного виробничого управління водних ресурсів і водного господарства залишити без задоволення.
Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у справі № 2а-3072/10/0370 за позовом Волинського обласного управління водних ресурсів і водного господарства до Контрольно-ревізійного управління у Волинській області про визнання нечинними висновків і вимоги - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий О.М. Довгополов
Судді Р.Й. Коваль
В.В. Святецький