25 листопада 2014 р. Справа № 9878/11/9104
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Довгополова О.М.,
суддів Коваля Р.Й., Святецького В.В.
з участю секретаря судового засідання Прокопенко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у справі за позовом Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області до Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи про зобов'язання вчинити певні дії, -
Контрольно-ревізійне управління в Тернопільській області звернулось до суду з позовом до Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи, яким просило зобов'язати відповідача вчинити дії по виконанню вимог Контрольно-ревізійного відділу в м. Тернополі та Тернопільському районі від 14.06.2010 року № 19-17-13-14/554, зокрема, провести позовну роботи з Департаментом економіки управління комунальним майном Тернопільської міської ради щодо відшкодування коштів витрачених на капітальний ремонт покрівлі, виготовлення інвентарної справи, проведення незалежної оцінки, виготовлення пам'ятко-охоронного паспорта орендованого приміщення, а всього на суму 89218,71 грн.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у задоволенні позову відмовлено.
Постанова мотивована тим, що відповідач на вимогу позивача здійснив претензійну роботу. Відповідь Департаменту економіки та управління комунальним майном Тернопільської міської ради на претензію була отримана відповідачем 13.12.2010 року, а Контрольно-ревізійне управління в Тернопільській області звернулось до суду з даним адміністративним позовом 10.12.2010 року. Таким чином, підконтрольною установою Тернопільським обласним бюро судово-медичної експертизи з його вини не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, тому у задоволенні даного адміністративного позову слід відмовити.
Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає, що вона прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Просить постанову скасувати і прийняти нову, якою позов задовольнити.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що ревізією фінансово-господарської діяльності Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи було встановлено, що відповідач безпідставно використав кошти на капітальний ремонт покрівлі орендованого приміщення по вул. Князя Острозького, 5 в м. Тернополі в розмірі 86067,00 грн., на виготовлення інвентарної справи на орендоване приміщення в розмірі 305,71 грн., на виконані роботи по незалежній оцінці цього приміщення в розмірі 600,00 грн., на виготовлення пам'ятко-охоронного паспорта в розмірі 2246,00 грн. Відповідачу було надіслано обов'язкову до виконання вимогу про усунення зазначених порушень. Відповідач фактично визнав обґрунтованість даної вимоги, провівши претензійну роботу, однак відмовився провести позовну роботу в зв'язку з відсутністю коштів для звернення до суду.
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
В період з 12.04.2010 року до 18.05.2010 року (з перервою з 14.04.2010 року до 16.04.2010 року) працівники Контрольно-ревізійного відділу в Тернопільському районі провели ревізію фінансово-господарської діяльності Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи за період з 01.10.2005 року до 31.03.2010 року, за результатами якої складено акт від 18.05.2010 року № 30-22/28.
В акті ревізії зазначено про порушення відповідачем порядку використання бюджетних коштів, а саме: безпідставно використав кошти на капітальний ремонт покрівлі орендованого приміщення по вул. Князя Острозького, 5 в м. Тернополі в розмірі 86067,00 грн., на виготовлення інвентарної справи на орендоване приміщення в розмірі 305,71 грн., на виконані роботи по незалежній оцінці цього приміщення в розмірі 600,00 грн., на виготовлення пам'ятко-охоронного паспорта в розмірі 2246,00 грн.
14.06.2010 року Контрольно-ревізійний відділ в Тернопільському районі надіслав Тернопільському обласному бюро судово-медичної експертизи вимогу № 19-17-13-14/554 «Про усунення порушень законодавства з питань збереження майна та використання фінансів», яким відповідача було зобов'язано провести претензійно-позовну роботу з Департаментом економіки управління комунальним майном Тернопільської міської ради щодо відшкодування коштів витрачених на капітальний ремонт покрівлі, виготовлення інвентарної справи, проведення незалежної оцінки, виготовлення пам'ятко-охоронного паспорта орендованого приміщення на загальну суму 89218,71 грн.
На виконання цієї вимоги Тернопільське обласне бюро судово-медичної експертизи 06.07.2010 року надіслало в Департамент економіки та управління комунальним майном Тернопільської міської ради претензію про відшкодування коштів (зарахування їх в рахунок орендної плати), витрачених на капітальний ремонт покрівлі, виготовлення інвентарної справи, проведення незалежної оцінки та виготовлення пам'ятко-охоронного паспорта орендованого приміщення в сумі 89218,71 грн.
Відповідач стверджує, що оскільки не отримав відповіді на дану претензію 02.12.2010 року звернувся до прокурора м. Тернополя із заявою про проведення перевірки додержання вимог законодавства про звернення громадян та надання інформації посадовими особами Тернопільської міської ради.
15.12.2010 року прокурор м. Тернополя надіслав відповідь, в якій повідомив, що під час проведеної перевірки факти викладені в листі Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи знайшли своє підтвердження, а саме встановлено, що 07.07.2010 року у Департамент економіки та управління комунальним майном Тернопільської міської ради надійшла претензія відповідача, але станом на 13.12.2010 року вона не розглянута. З метою усунення вказаного порушення прокурор м. Тернополя виніс директору Департаменту економіки та управління комунальним майном Тернопільської міської ради припис з вимогою негайно вжити заходи для розгляду звернення Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи від 06.07.2010 року.
13.12.2010 року Департамент економіки та управління комунальним майном Тернопільської міської ради надіслав Тернопільському обласному бюро судово-медичної експертизи відповідь на зазначену вище претензію, в якій зазначив, що на думку Департаменту законних підстав для відшкодування спірних коштів немає.
Позивач зазначає, що оскільки Тернопільське обласне бюро судово-медичної експертизи не забезпечило виконання законних вимог, тому Контрольно-ревізійне управління в Тернопільській області відповідно до п. 10 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» звернулося до суду з даним адміністративним позовом.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 1 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (назва і редакція Закону чинні на час виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до п. 1 Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України, затвердженого Указом Президента України від 28.11.2000 року № 1265/2000 (яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин), Головне контрольно-ревізійне управління України (ГоловКРУ України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. ГоловКРУ України вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю та забезпечує її реалізацію.
Згідно з п. 7 цього Положення ГоловКРУ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонні контрольно-ревізійні відділи.
Відповідно до пп. пп. 1, 12 п. 6 Положення ГоловКРУ України має право, зокрема: проводити в порядку, визначеному законодавством, ревізії та перевірки фінансових та бухгалтерських документів, звітів, кошторисів, розрахунків та інших документів, що підтверджують надходження і витрачання коштів, матеріальних цінностей, у передбачених законодавством випадках - документів, що підтверджують цільове використання коштів, які залишилися в розпорядженні господарюючих суб'єктів у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів; пред'являти у межах своєї компетенції керівникам та іншим посадовим особам об'єктів, які ревізуються або перевіряються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», п. п. 7, 8, 10 якої передбачено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 цього Закону законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.
Таким чином, відповідно до змісту наведених норм органи контрольно-ревізійної служби здійснюють державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства мають право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
А при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган контрольно-ревізійної служби має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
На підставі аналізу зазначених вище положень нормативно-правових актів колегія суддів дійшла висновку, що вимога органу державної контрольно-ревізійної служби спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Разом з тим, про наявність збитків, завданих державі чи об'єкту контролю може бути зазначено у вимозі, проте вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом надіслання вимоги, а відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Таким чином, у органу державної контрольно-ревізійної служби наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.
Водночас, колегія суддів зазначає, що в поданому адміністративному позові Контрольно-ревізійне управління в Тернопільській області заявило вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір і їх стягнення, та просить суд зобов'язати відповідача вчинити дії по виконанню вимоги про усунення порушень законодавства з питань збереження майна та використання фінансів.
Однак, враховуючи, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державної контрольно-ревізійної служби, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом, в якому заявлені вимоги про зобов'язання вчинити певні дії, в тому числі виконати вимогу про усунення порушень, виявлених в ході ревізії.
Таку ж правову позицію зазначив Верховний Суд України у справах цієї категорії, зокрема, у постановах від 15 квітня 2014 року (справи № № 21-40а14, 21-63а14), від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14,) від 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14), а відповідно до ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області залишити без задоволення.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2011 року у справі № 2а-3928/10/1970 за позовом Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області до Тернопільського обласного бюро судово-медичної експертизи про зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий О.М. Довгополов
Судді Р.Й. Коваль
В.В. Святецький