Справа № 819/3101/13-a
15 січня 2014 року м. Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Чепенюк О.В.,
при секретарі судового засідання Мельник А.В.,
за участю прокурора Антонюк О.Р.,
представника відповідача Солтиса Р.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Тернополі адміністративну справу за позовом прокурора Козівського району Тернопільської області до Козівської районної ради Тернопільської області про визнання незаконними та скасування пунктів 2 та 3 рішення районної ради № 232 від 27 листопада 2013 року,
Прокурор Козівського району Тернопільської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Козівської районної ради Тернопільської області про визнання незаконними та скасування пунктів 2 та 3 рішення Козівської районної ради Тернопільської області № 232 від 27 листопада 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та перспективи євроінтеграції».
Позовні вимоги обґрунтовані наступними обставинами.
Прокуратурою району проведено перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у Козівській районній раді. Перевіркою встановлено, що 27 листопада 2013 року Козівською районною радою прийнято рішення № 232 «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та перспективи євроінтеграції», пунктами 2, 3, якого вирішено вимагати від Президента України В. Януковича припинити повноваження Прем'єр-міністра України М. Азарова та прийняти рішення про його відставку; вимагати від Президента України В. Януковича та Верховної Ради України терміново вчинити всі необхідні правові дії для підписання на саміті у місті Вільнюсі 28-29 листопада 2013 року Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Дані пункти рішення не узгоджуються з положеннями Конституції України, нормами Законів Україну «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Кабінет Міністрів України». Приймаючи оскаржуване рішення, районна рада вийшла за межі повноважень, наданих органам місцевого самоврядування.
У судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримала з підстав, наведених у адміністративному позові, та додатково пояснила, що оскаржуване рішення є зверненням депутатів до Президента України, Верховної Ради України, проте чинне законодавства не передбачає прийняття (схвалення, затвердження) таких звернень відповідною радою. Відтак, просила позов задовольнити.
У судовому засіданні представник відповідача адміністративний позов не визнав з підстав, викладених у письмових запереченнях проти позову від 24 грудня 2013 року, вважає, що Козівська районна рада як орган місцевого самоврядування діяла відповідно до Конституції України. Прийняттям даного рішення депутати районної ради висловили узагальнену позицію територіальних громад сіл та селищ Козівського району щодо зміни курсу держави та зупинення євроінтеграційного процесу; таке рішення не є нормативно-правовим актом обов'язковим до виконання Президентом України чи іншими органами влади; прийняття такого рішення не спричинило шкоди чи негативних наслідків будь-яким суспільним відносинам. Крім того, таке рішення було направлено адресатам для відповідного реагування, 09 грудня 2013 року відповідач отримав відповідь від Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України. Представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що адміністративний позов слід задовольнити повністю з наступних підстав.
Судом встановлено, що 27 листопада 2013 року Козівською районною радою прийнято рішення № 232 «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та перспективи євроінтеграції», відповідно до якого рада, серед іншого, вирішила: вимагати від Президента України В. Януковича припинити повноваження Прем'єр-міністра України М. Азарова та прийняти рішення про його відставку (пункт 2 рішення); вимагати від Президента України В. Януковича та Верховної Ради України терміново вчинити всі необхідні дії для підписання на саміті у місті Вільнюсі 28-29 листопада 2013 року Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Дане рішення було направлено Президенту України В. Януковичу та Голові Верховної Ради України В. Рибаку. 09 грудня 2013 року відповідач отримав відповідь від 05 грудня 2013 року № 04-20/22-2567 Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України на звернення Козівської районної ради.
Прокуратурою Козівського району Тернопільської області на підставі постанови прокурора від 11 грудня 2013 року проведено перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у Козівській районній раді Тернопільської області. На виявлені порушення закону подання прокурором не вносилось, прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання незаконними та скасування пунктів 2, 3 рішення Козівської районної ради Тернопільської області.
При прийняті рішення у даній справі суд застосовує наступні правові норми.
Нагляд за додержанням і застосуванням законів, зокрема, відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам здійснює прокуратура відповідно до пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII).
Згідно зі статтями 20, 23 Закону № 1789-XII прокурор на підставі відповідної постанови проводить перевірку виконання законів і, виявивши порушення вимог закону, може, не вносячи подання, звернутися до суду щодо визнання незаконним нормативно-правового акту відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.
Відтак, прокурор в межах повноважень, у порядку та в спосіб, передбачений законом, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Оцінюючи правомірність рішення відповідача як суб'єкта владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, якої повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владні суб'єкти.
Відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення у системному взаємозв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (стаття 7 Конституції України).
Стаття 40 Основного Закону України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради.
У частині першій статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) зазначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Такому конституційному змісту інституту місцевого самоврядування властиві принаймні дві найважливіші ознаки. Це - самостійність територіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань і те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі № 280/97-ВР. Саме таку політико-правову природу органів місцевого самоврядування визначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).
Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Перелік питань, які можуть розглядатися і вирішуватись виключно на пленарних засіданнях районних рад, передбачені в статті 43 Закону № 280/97-ВР, який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради регламентується Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).
Відповідно до статті 11 Закону № 93-IV депутат місцевої ради має право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.
Частинами першою-другою статті 13 Закону № 93-IV визначено, що депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції; місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.
Щодо порядку припинення повноважень Прем'єр-міністра України та прийняття рішення про його відставку, а також здійснення зовнішньої політики, то суд враховує такі правові норми.
Відповідно до статей 113, 115 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України, Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри. Згідно з положеннями статті 106 Конституції України припинити повноваження Прем'єр-міністра України та прийняти рішення про його відставку має лише Президент України.
Відповідно до статей 102, 106 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені; Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.
Визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики належить до повноважень Верховної ради України (статті 85 Конституції України).
Статтею 116 Основного Закону України передбачено, що Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.
Системний аналіз наведених вище правових актів дає підстави суду прийти до висновку, що вони не містять норм, які наділяють районні ради компетенцією здійснення контролю за діяльність Прем'єр-міністра України та Кабінету Міністрів України та відповідно вимагати від Президента України прийняття рішення про відставку Прем'єр-міністра України, а так само вирішувати питання щодо зовнішньої політики України, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів Україною.
У спірному випадку Козівська районна рада, приймаючи пункти 2, 3 рішення № 232 від 27 листопада 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та перспективи євроінтеграції», вирішила питання, що мають не місцеве, а загальнодержавне значення, та які не належать до її компетенції.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При прийнятті місцевою радою актів у формі рішень, як у спірному випадку, за правилами частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР відповідна рада діє, в першу чергу, як суб'єкт владних повноважень, який в силу частини другої статті 19 Конституції України, статті 25 Закону № 280/97-ВР зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах компетенції та повноважень, а також у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Рішення районної ради у будь-якому випадку має відповідати повноваженням органу місцевого самоврядування: виходити з суспільних інтересів відповідної територіальної громади та стосуватися питань виключно місцевого значення. Органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу, самостійно на сесії ради вирішують лише питання місцевого значення, які віднесені законом до їх компетенції.
Оскаржувані пункти рішення Козівської районної ради прийняті не на підставі та не у межах повноважень, що передбачені Конституцією України та законами України, а тому не можуть вважатися правомірними.
Таким чином, враховуючи наведені вище правові норми та встановлені обставини справи, суд приходить до переконання про необхідність задоволення позовних вимог у повному обсязі шляхом визнання оскаржуваних пунктів рішення протиправними та скасування.
Керуючись статтями 2, 11, 71, 86, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3 рішення Козівської районної ради Тернопільської області № 232 від 27 листопада 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та перспективи євроінтеграції».
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України (оголошення вступної та резолютивної частини постанови), а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Повний текст постанови складений 20 січня 2014 року.
Головуючий суддя Чепенюк О.В.
копія вірна
Суддя Чепенюк О.В.