28 жовтня 2014 року Справа № 7612/14/876
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
за участі секретаря - Ратушної М.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Галицького районного суду м.Львова від 21 липня 2014 року в справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради, Будинкоуправління №4 Квартирно-експлуатаційного відділу м.Львова, Квартирно-експлуатаційний відділ м.Львова, про визнання протиправним та скасування наказу,
05.11.2013 ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Департаменту містобудування Львівської міської ради (далі - Департамент) про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 21.10.2013 №371 «Про внесення змін до наказу департаменту містобудування від 22.07.2013 №222» (далі - Наказ №371).
В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що наказом Департаменту від 22.07.2013 №222 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на реконструкцію з розширення гр.ОСОБА_1, гр.ОСОБА_5, гр.ОСОБА_6, гр.ОСОБА_7, ОСОБА_8 квартир №21, №55, №87, №114, №149 на АДРЕСА_1 за рахунок влаштування консольних балконів» (далі - Наказ №222) затверджено відповідні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - Містобудівні умови та обмеження), а спірним Наказом №371 протиправно вилучено з назви та тексту першого наказу і Містобудівних умов та обмежень слова «гр.ОСОБА_1» у відповідних відмінках, «кв. №21». На виконання Наказу №222, в серпні 2013 року подала до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області (далі - Інспекція) декларацію про початок виконання будівельних робіт разом із належними документами та здійснила відповідне будівництво. Готуючи декларацію про готовність об'єкта до експлуатації отримала лист Департаменту разом із спірним Наказом №371, яким їй фактично заборонено здійснювати реконструкцію квартири шляхом будівництва балкону. Такий наказ вважає протиправним, оскільки змінений Наказ №222 нею виконаний повністю, а відповідні зміни унеможливлюють ціле будівництво по стояку будинку з 1 по 5 поверхи.
Постановою Галицького районного суду м.Львова від 21 липня 2014 року в справі №461/13327/13-а в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила позивачка, яка покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і винести нову постанову, якою позов задовольнити. В апеляційній скарзі вказує, що на підставі висновку Конституційного Суду України, наданого у рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 (далі - Рішення), органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо: відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Судом не встановлено, а відповідачем не доведено, що прийняттям Наказу №222 порушені права третьої особи ОСОБА_4, а сама реконструкція не відповідає ДБН.
Представник Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Сихівська РА) заявив клопотання про відкладення розгляду справи, проте таке визнано апеляційним судом необґрунтованим та безпідставним, оскільки Сихівська РА є суб'єктом владних повноважень із затвердженим штатом працівників, а тому могла направити іншого представника, враховуючи при цьому, що виклик до суду отримано нею ще 10.10.2014.
Інспекція, ОСОБА_2, ОСОБА_3, Будинкоуправління №4 Квартирно-експлуатаційного відділу м.Львова (далі - Будинкоуправління №4), Квартирно-експлуатаційний відділ м.Львова в судове засідання для розгляду апеляційної скарги не прибули, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином, клопотань про розгляд справи за їх участю не поступало.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з таких міркувань.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що спірний Наказ №371 прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законам України, обґрунтовано, тобто з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Наказ №222 порушує права та законні інтереси ОСОБА_4, оскільки внаслідок встановлення позивачкою консольного балкону над вікнами її (ОСОБА_4) квартири створені такі умови, при наявності яких, проживати у цій квартирі неможливо.
Повністю погодитися з такими висновками суду першої інстанції не можна, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам справи і зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права.
У п.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2012 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» цей суд роз'яснив, що за змістом ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог ст.70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.
Цим вимогам оскаржене судове рішення не відповідає.
Відповідно до змісту ч.3 вказаної статті, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Предметом доказування в адміністративних справах є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі (ст.138 КАС України).
У даній справі предметом доказування є обставини щодо правомірності прийняття Департаментом Наказу №371.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до ч.1 ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Як передбачено ч.1 ст.2 цього ж Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Із наведених положень убачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
Таким чином, підставами для визнання актів недійсними, є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеної законом компетенції органу, який видав(затвердив) цей акт. Крім того, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та законних інтересів позивача. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову.
Суди, розглядаючи справи цієї категорії, повинні ураховувати інтереси сторін і вирішувати такі спори залежно від установленого та на підставі закону.
Апеляційним судом, з врахуванням встановленого судом першої інстанції, встановлено, що позивачка разом із третіми особами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є співвласниками квартири №21 у будинку АДРЕСА_1 (а.с.6).
Квартира розташована на першому поверсі дев'ятиповерхового будинку, житловою площею 27,5кв.м, загальною площею 65,7кв.м (а.с.13).
З метою розширення площі своєї квартири, шляхом її реконструкції з влаштуванням консольного балкону, разом з іншими чотирма мешканцями будинку (ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_9 та ОСОБА_8, квартири яких знаходяться над квартирою позивачки в одному стояку) звернулися із відповідним зверненням до Департаменту.
Наказом №222 Департамент затвердив розроблені Містобудівні умови та обмеження на реконструкцію з розширенням всім п'ятьом особам, зокрема, ОСОБА_1 квартири №21 - консольних балконів. Цих осіб зобов'язано розробити робочий проект у спеціалізованій проектній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат та провести його експертизу. Відповідні Містобудівні умови та обмеження є Додатком до цього наказу (а.с.7-9).
19.08.2013 позивачка зареєструвала в Інспекції декларацію про початок виконання будівельних робіт, до якої долучила відповідну проектну документацію розроблену фізичною особою-підприємцем ОСОБА_10, яка пройшла експертизу філією ДП «Укрдержбудекспертизи» у Львівській області (а.с.12, 61-96).
Протягом вересня 2013 року позивачка здійснила відповідну реконструкцію з влаштуванням консольного балкону до квартири.
В подальшому, 30.09.2013 ОСОБА_4 - мешканка квартири №170 в цьому ж будинку, звернулася до Сихівської РА із скаргою на облаштування вказаного балкону покликаючись на істотне порушення природнього освітлення у її квартирі (а.с.55).
Цього ж дня, комісією Будинкоуправління №4 при виході на місце складено акт в якому зазначено, що облаштований балкон повністю обмежує природнє освітлення в квартиру №170 (а.с.56).
10.10.2013 на засіданні спільної наради представників органів місцевого самоврядування для розгляду звернення ОСОБА_4 щодо влаштування балкону до квартири №21 у вказаному житловому будинку, вирішено скерувати до Департаменту лист з проханням розглянути можливість скасування Наказу №222 в частині реконструкції з розширенням ОСОБА_1 цієї квартири за рахунок влаштування балкону (а.с.57). 11.10.2013 Сихівською РА відповідний лист було надіслано до Департаменту (а.с.54).
В результаті розгляду скарги ОСОБА_4, відповідного акту та листа Сихівської РА, Департамент Наказом №371 вніс зміни до Наказу №222 і Містобудівних умов та обмежень, вилучивши з назви та тексту останнього наказу і Містобудівних умов та обмежень слова «гр.ОСОБА_1» у відповідних відмінках, «кв. №21» (а.с.11).
Сихівська РА розпорядженням від 12.12.2013 №597 «Про самочинну реконструкцію квартири №21 на АДРЕСА_1 з прибудовою консольного балкону» затвердила висновок міжвідомчої комісії про технічну неможливість експлуатації самочинно прибудованого консольного балкону до цієї квартири, дозвіл на будівництво якого відмінено Наказом №371 та зобов'язала позивачку демонтувати самочинно прибудований консольний балкон (а.с.37).
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Пункт 8 ч.1 ст.1 вказаного Закону визначає, що містобудівні умови та обмеження - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Стаття 6 Закону №3038-VI передбачає, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
За змістом ч.3 ст.8 цього ж Закону рішення з питань планування та забудови територій приймаються, зокрема, міськими радами та їх виконавчими органами в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
У відповідності до ч.ч.1, 2 ст.26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва, суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
За змістом ч.ч.1, 3, 8 цього ж Закону основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження, які надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника, а зміни до них можуть вноситися тільки за згодою замовника.
У пп.9 п. «а» ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) вказано, що до відання виконавчих органів міських рад належить повноваження щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Відповідно до п.15 ч.1 ст.26 цього ж Закону питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Згідно з ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.
У той же час у ст.3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення у ст.74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Оскільки Наказ №222 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання - розробленням проектної документації, проведенням відповідної експертизи такої документації, реєстрацією декларації про початок виконання будівельних робіт та здійсненням самої реконструкції, а тому не може бути в подальшому скасований самим Департаментом.
Конституційний Суд України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.ч.1, 10 ст.59 Закону №280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішив, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України (Рішення).
При цьому, цей Суд в п.4 мотивувальної частини зазначеного Рішення вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Крім того, у п.5 цього ж Рішення відмічено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Додатково, відповідно до ст.1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.
Європейський суд з прав людини, розглядаючи справу «Рисовський проти України» (№29979/04) 20 жовтня 2011 року, установив порушення ст.1 Протоколу№1 до Конвенції, зазначивши, що при вирішенні питання щодо процедури скасування ухвали органу владних повноважень не було передбачено достатніх гарантій недопущення зловживання зі сторони суб'єкта владних повноважень.
Міжнародною судовою установою встановлено порушення національним суб'єктом владних повноважень прав заявника на отримання належного відшкодування шкоди, завданої припиненням помилково наданого йому права на землю; встановлено відсутність строку, протягом якого відповідні рішення можуть бути скасовані, а також відношення суб'єктів владних повноважень до ситуації заявника було непослідовним, нескоординованим, що створило тривалий стан невизначеності щодо права заявника на земельну ділянку.
Позиція апеляційного суду в цій справі узгоджується з рішеннями Верховного Суду України, зокрема, з постановами від 04 червня 2013 року №21-64а13, 07 листопада 2012 року №6-107цс12, 25 грудня 2012 року № 21-412а12, 06 червня 2011 року №21-50а11 та 07 жовтня 2008 року №21-1091во08.
Такі обставини є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про задоволення позову з наведених вище підстав.
Твердження суду першої інстанції щодо правового тлумачення змісту зазначеного Рішення Конституційного Суду України є надумані, свідчать про поверховий, вибірковий його аналіз з метою обґрунтування своєї помилкової правої позиції, яка відповідає запереченням Департаменту проти заявленого позову.
Виходячи з положень ч.2 ст.71 КАС України апеляційний суд враховує, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Згідно з пп.1, 3, 4 ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Галицького районного суду м.Львова від 21 липня 2014 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради від 21 жовтня 2013 року №371 «Про внесення змін до наказу департаменту містобудування від 22.07.2013 №222».
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.
Головуючий суддя В.Я. Качмар
Суддя О.М. Гінда
Суддя В.В. Ніколін
Повний текст виготовлений 30 жовтня 2014 року.