26 серпня 2014 р.Справа № 818/1224/14
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Філатова Ю.М.
Суддів: Водолажської Н.С. , Бенедик А.П.
за участю секретаря судового засідання Зарицької Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Сумської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 25.06.2014р. по справі № 818/1224/14
за позовом ОСОБА_1
до Сумської обласної державної адміністрації третя особа Голова Сумської державної адміністрації Шульга В.П.
про скасування розпоряджень, стягнення шкоди,
Позивач,ОСОБА_1, звернулася до суду із адміністративним позовом до відповідача, Сумської обласної державної адміністрації, 3-тя особа Голова Сумської обласної державної адміністрації Шульга В.П., та просила визнати протиправним та скасувати розпорядження №129-К від 10.04.2014р. та №16-АГП від 07.05.2014р., якими їх оголошені догани.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 25.06.2014р. по справі №818/1224/14 вимоги позивача були задоволені частково.
Скасовано розпорядження Сумської обласної державної адміністрації №129-к від 10.04.2014р. "Про оголошення догани ОСОБА_1.".
В задоволенні інших вимог відмовлено.
Не погоджуючись з постановою Сумського окружного адміністративного суду від 25.06.2014р. по справі №818/1224/14 позивач подав апеляційну скаргу, просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі, вважає, що судом першої інстанції порушені норми права.
Не погоджуючись з постановою Сумського окружного адміністративного суду від 25.06.2014р. по справі №818/1224/14 відповідач подав апеляційну скаргу, просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі, вважає, що судом першої інстанції порушені норми права.
Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю - доповідача та представників сторін колегія суддів встановила, що розпорядженням №665 від 01.10.2010р. ОСОБА_1 з 05.10.2010р. призначена на посаду директора Сумського обласного центру соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді.
Розпорядженнями голови Сумської обласної державної адміністрації №129-К від 10.04.2014р. та №16-АГП від 07.05.2014р. позивачу були оголошені догани.
Колегія суддів вважає, що підстави для задоволення апеляційних скарг позивача та відповідача відсутні виходячи з наступного.
1. Стосовно розпорядження №129-к від 10.04.2014р. "Про оголошення догани ОСОБА_1."
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державну службу України" державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Основні обов'язки державного службовця передбачені ст. 10 зазначеного Закону: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.
Згідно з ч. 1 ст. 14 Закону дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Проведення службового розслідування стосовно державних службовців регулюється Порядком проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року N 950.
Пунктами 1, 7, 10 передбачено, що стосовно державних службовців може бути проведено службове розслідування, зокрема, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право в будь-який момент узяти в ньому участь, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи і порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до справи. На вимогу керівника державного органу (посадової особи), якому доручено проведення службового розслідування, голови або членів комісії чи державного службовця, стосовно якого проводилося розслідування, акт повинен розглядатися в їх присутності. За результатами розгляду керівник державного органу (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, приймає в десятиденний термін відповідне рішення, з яким ознайомлюється державний службовець. За матеріалами службового розслідування державний службовець може бути притягнутий до відповідальності згідно із законодавством.
Не може вважатись обґрунтованим посилання представників відповідача на право, а не обов'язок проводити службове розслідування фактів неналежного виконання обов'язків державного службовця та при застосування заходів дисциплінарного стягнення, оскільки така бездіяльність призводить до обмеження рівня юридичних гарантій захисту прав позивача в процедурі застосування до нього такого виду відповідальності.
Матеріали справи свідчать про те, що службового розслідування, передбаченого як в ст.11 та ст. 14 Законі України "Про державну службу", так і Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950, відповідачем проведено не було, зазначені вище вимоги закону при застосуванні до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення 10.04.2014р. догани відповідачем не дотримані.
Необхідність проведення службового розслідування при застосуванні заходів дисциплінарного впливу до державних службовців у вигляді догани чи звільнення із займаної посади, узгоджується із правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 21 травня 2013 року (справа № 21-403а12), Вищого адміністративного суду України, викладену в ухвалі від 10 квітня 2014 року по справі №К/800/7678/13.
Підставою для винесення даного розпорядження став зміст службової записки першого заступника голови Сумської ОДА від 19.03.2014р. та пояснення ОСОБА_1 від 08.04.2014р., про що зазначено в спірному розпорядженні.
На підставі зазначених документів, відповідачем зроблено висновок про незабезпечення ОСОБА_1 здійснення належної координації та контролю за діяльністю Лебединського районного центру соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді (далі - Лебединський центр), у частині соціального супроводу дитячих будинків сімейного типу (а.с.7т.1).
В спірному розпорядженні № 129-к від 10.04.2014р. не зазначено, що саме було порушено позивачем, коли і при яких обставинах допущена бездіяльність, не було зібрано доказів про наявність в діях позивача фактів порушення і в чому вони саме полягають. Жодних пояснень щодо діяльності Сумського обласного центру в питаннях координації та контролю за діяльністю Лебединського центру в частині соціального супроводу дитячих будинків сімейного типу у позивача не було відібрано і не було повідомлено про здійснення будь-якої перевірки діяльності Сумського обласного центру та можливість застосування заходу дисциплінарного випливу до позивача, як керівника даної установи.
При таких обставинах не має можливості вважати притягнення до відповідальності позивача таким, що відповідає вимогам законодавства, жодні докази того, що саме було взято відповідачем до уваги при прийнятті спірного розпорядження, крім службової записки та пояснень позивача, що зазначені в розпорядженні, відсутні.
Посилання відповідача на те, що зазначена в розпорядженні №218-К від 10.04.2014 р. бездіяльність позивача підтверджуються письмовими поясненнями позивача №01-17/265 від 08.04.2014р. (а.с. 72т.1 ) та службовою запискою (а.с.73т.1), взагалі не можуть бути прийняті до уваги з наступних підстав.
По - перше, службова записка від 19.03.2014р. (а.с.73т.1), складена першим заступником голови Сумської ОДА, стосується факту нещасного випадку, який трапився 17.03.2014р. із вихованцем дитячого будинку сімейного типу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 в Лебединському районі. В ній зазначено, що Сумський обласний центр не забезпечив контроль та координацію діяльності Лебединського центру, при цьому встановити на підставі яких первинних документів, на підставі яких були зроблені такі висновки та встановлено про невиконання позивачем покладених на неї завдань неможливо, посилання на первинні документи в ній відсутні, фактично в службовій записці відображений аналіз Положення про Сумський обласний центр.
По - друге, письмовими поясненнями ОСОБА_1, як директор Сумського обласного центру, також надала інформацію щодо нещасного випадку, що стався 17.03.2014р. у ДБСТ сім'ї ОСОБА_4 та заходи реагування на даний випадок.
Тобто ОСОБА_1 даними поясненнями проінформувала про направлення листа до закладів соціальної сфери з рекомендаціями організації проведення профілактично-роз'яснювальної роботи серед батьків-вихователів та їх дітей, а також включення в плани роботи соціального супроводження прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу профілактичної роботи з цього напрямку. Дані пояснення не є доказом відсутності контролю та координації щодо соціального супроводу будинків сімейного типу Лебединським центром, а є інформацією про додаткове включення до Планів роботи всіх районних центрів на 2014 рік з цього напрямку.
Слід зазначити, що після складання службової записки від 19.03.2014р. та прийняття 10.04.2014р. оспорюваного розпорядження, Сумською ОДА було направлено до Лебединського центру запит від 23.04.2014р. №01-48/2323 (а.с.147т.1) про надання інформації щодо здійснення соціального супроводження дитячого будинку сімейного типу, а також про здійснені заходи спільно із Сумським обласним центром за період з 01.10.2013р. по 31.03.2014р. На даний запит Лебединський центр зазначив, що жодних порушень щодо координації та контролю за діяльністю центру не було виявлено, всі плани виконувалися в повному обсязі (а.с. 1-5 т.3).
Фактично відповідачем було застосовано дисциплінарне стягнення за нездійснення Сумським обласним центром належного контролю та координації за діяльністю по відношенню до Лебединського центру в частині соціального супроводу дитячого будинку сімейного типу, при цьому всі обґрунтування представників відповідача стосуються діяльності Лебединського центру, документація якого, разом із документацією Сумського обласного центру, навіть не була досліджена відповідачем та взята до уваги при прийнятті розпорядження.
При цьому при проведенні аудиторської перевірки Сумською ОДА зазначено, що планування роботи Центру проводиться за річними, квартальними, місячними та тижневими планами, які погоджені профільним заступником голови Сумської ОДА, в наявності довідки про виконання планів роботи (аналіз діяльності центрів соціальних служб сім'ї, дітей та молоді протягом звітного року), які надсилаються на ознайомлення та врахування в роботі районними та міськими центрами соціальних служб сім'ї, дітей та молоді. Систематично проводяться наради при директорові Сумського обласного центру (щотижня - апаратні наради керівного складу, 2 рази на місяць - загальні наради), складені відповідні протоколи, що містять чіткі завдання, терміни виконання, визначені відповідальні виконавці по кожному дорученню. Планом роботи сумського обласного центру передбачені різнопланові перевірки (комплексні. Тематичні та з метою надання методичної допомоги), за 2013 р. проведено комплексних та тематичних перевірок у 7 районних центрах. 3 міських та в центрі соціально-психологічної допомоги, а також проведені перевірки з метою надання методичної допомоги у 12 районних центрах, 3 міських центрах, на 2014 р. заплановано 7 комплексних перевірок та 9 перевірок з метою надання методичної допомоги. За підсумками проведення перевірок готувалися довідки, які надсилалися до відповідного реагування відповідним центрам. Перевірки здійснювалися за наступними напрямками : організація роботи районного (міського) центру, організація кадрового діловодства, соціальна робота, фінансова діяльність. Довідки містять опис ситуацій, зауваження, висновки та пропозиції про усунення виявлених порушень (по напрямкам) з чітким термінами виконання, в наявності інформації про усунення недоліків (а.с. 39-40т.1).
Матеріалами справи також підтверджується, що Сумським обласним центром проводилися навчання та семінари для районних центрів, зокрема Лебединського центру, з питань підготовки соціальних працівників щодо здійснення соціального супроводу різних категорій сімей та осіб, в т.ч. прийомних батьків та дитячих будинків сімейного типу (а.с.167-183т.1), що також підтверджується відповідною інформацією Лебединського центру на запит суду (а.с. 248-252т.2)
Відповідач також посилається на правомірність прийнятого розпорядження в зв'язку із тим, що ОСОБА_1 порушено п. 2.9 Посадової інструкції директора Сумського обласного центру (а.с.77-78т.1).
Але при цьому не враховано, що даним пунктом передбачено, що директор центру забезпечує контроль та координацію за діяльністю районних центрів, здійснює інші функції, при цьому представники відповідача не надали жодні докази відсутності такого контролю чи координації за діяльністю Лебединського центру, не надали доказів того, за який період позивачем було допущено бездіяльність щодо контролю та координації за діяльністю Лебединського центру в частині соціального супроводу дитячого будинку сімейного типу.
Відповідачем не надано належних доказів нездійснення Сумським обласним центром контролю та координації діяльності Лебединського центру.
Крім цього колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно зі ст. 148 КЗпП дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Відповідачем не надано доказів та не зазначена дата вчинення позивачем протиправної бездіяльності, при цьому в поясненнях посилаються на те, що строк, передбачений ст.148 КЗпП ними не пропущено.
Суд першої інстанції правомірно дійшов висновку, що розпорядження Сумської ОДА від 10.04.2014 р. №129-К не відповідає вимогам законодавства та підлягає скасуванню.
2. Стосовно розпорядження № 16-АП від 07.05.2014 р. "Про оголошення догани ОСОБА_1.".
Згідно розпорядження голови Сумської ОДА від 04.03.2014 р. №89-ОД "Про проведення позапланового внутрішнього аудиту" було проведено внутрішній комплексний аудит Сумського обласного центру, за результатами якого складено відповідний звіт від 10.04.2014р., який було підписано позивачем без зауважень (а.с.23-43т.1). Згідно висновків звіту, метою дослідження було здійснення оцінки виконання кошторису видатків на утримання Центру, визначення причин та акторів, які негативно впливають на ефективність виконання коштів у процесу виконання кошторису.
Проведеним аудитом були виявлені фінансові порушення, що відображено в звіті, на виконання аудиторських рекомендацій від 10.04.2014р. надано відповідну інформацію про вжиті заходи (а.с.44-50т.1).
Позивач не заперечує факт виявлених фінансових порушень, при цьому зазначив, що відповідальність повинна нести головний бухгалтер, яка має відповідну освіту та складає фінансові документи.
Посадовими особами Сумського обласного центру, яким було надано право розпоряджатися рахунками та підписувати розрахункові документи у періоді, що охоплюється перевіркою, були з правом першого підпису директор ОСОБА_1, з правом другого підпису - завідувач фінансово-економічним сектором, головний бухгалтер.
Відповідно до ст.14 Закону України "Про державну службу" дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Відповідачем було проведено відповідний фінансовий аудит діяльності Сумського обласного центру, виявлені порушення, які позивачем визнаються, від позивача, як керівника установи були отримані відповідні пояснення, складено план заходів по усунення виявлених аудитом порушень, в зв'язку із чим відповідач мав право застосувати захід дисциплінарного стягнення у вигляді догани
Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у даному випадку підставою для притягнення до відповідальності є факт наявності порушення.
Фактично, при призначенні проведення позапланового внутрішнього аудиту, Сумською ОДА було проведено службове розслідування фактів якості виконання кошторисів видатків на утримання установи, дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном, складання, ефективності планування та виконання державного та місцевого бюджетів з 01.01.2013р. по 01.03.2014р., про що зазначено в розпорядженні №89-ОД від 04.03.2014р. (а.с.15т.3).
Не можуть бути прийняті до уваги посилання позивача на те, що у Сумської ОДА не були підстави для проведення ревізії, оскільки аудит був призначений згідно розпорядження №89-ОД від 04.03.2014р. "Про проведення позапланового внутрішнього аудиту" (а.с.15т.3), дане розпорядження винесено уповноваженою особою, позивачем розпорядження не оскаржено, перевіряючи допущені до проведення аудиту, складений відповідний висновок, позивачем надані відповідні пояснення, плани заходів усунення виявлених аудитом недоліків.
Отже розпорядження № 16-АП від 07.05.2014 р "Про оголошення догани ОСОБА_1." в частині порушення фінансової дисципліни є правомірним та обґрунтованим.
3.Стосовно позовних вимог щодо стягнення моральної шкоди в розмірі 5000 грн.
Згідно п. 3 Постанови Пленуму Верховного суду України від 31.03.1995 року № 4 "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди, під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв'язку з ушкодженням здоров'я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв'язку з незаконним перебуванням, під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв'язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.
Оскільки позивач не обґрунтував та не надав доказів того, в чому полягає завдана їй моральна шкода, суд першої інстанції правомірно дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про відшкодування моральної шкоди в сумі 5000грн.
На підставі викладеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, п. 1 ч. 1 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційні скарги Сумської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 25.06.2014р. по справі № 818/1224/14 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя (підпис)Філатов Ю.М.
Судді(підпис) (підпис) Водолажська Н.С. Бенедик А.П.
Повний текст ухвали виготовлений 01.09.2014 р.