24 червня 2014 року Чернігів Справа № 825/1757/14
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Смірнової О.Є.,
за участю секретаря Прокіної А.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду справу за адміністративним позовом Виконавчого комітету Ніжинської міської ради до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Неприбуткова громадська організація «Агенція розвитку Ніжина», про визнання незаконними та скасування пунктів вимоги,-
21.05.2014 Виконавчий комітет Ніжинської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області (далі - ДФІ в Чернігівській області) та просить визнати протиправним та скасувати п. 2, п. 3, п. 4 на сторінці 4, п. 5 вимог ДФІ в Чернігівській області від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
Свої вимоги представник позивача мотивує тим, що ДФІ в Чернігівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Ніжинської міської ради за період з 01.01.2011 по 31.10.2013, за результатами якої складено акт від 15.01.2014 № 25-08-21/2. На підставі вказаного акта ДФІ в Чернігівській області винесено вимоги щодо усунення виявлених порушень від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767. Виконавчий комітет Ніжинської міської ради вважає, що п. 2, п. 3, п. 4 на стор. 4, п. 5 вимог ДФІ в Чернігівській області щодо усунення виявлених порушень є незаконними, необґрунтованими та такими, що порушують права та інтереси юридичних та фізичних осіб, і тому не підлягають виконанню. Так п. 2 і п. 3 вимог ДФІ в Чернігівській області про винесення на розгляд пленарного засідання питання для прийняття відповідного рішення щодо визнання матеріальних цінностей загальною вартістю 55563,00 грн., які придбані неприбутковою громадською організацією «Агенція розвитку Ніжина» (далі - «Агенція») для матеріально-технічного забезпечення сервісного центру по обслуговуванню платників податків Ніжинської ОДПІ, комунальною власністю територіальної громади міста Ніжин та визначити балансоутримувача зазначеного майна, спонукає Ніжинську міську раду на вчинення незаконних дій щодо привласнення майна «Агенції» та порушення ст. 19, 41 Конституції України, ст. 321 ЦК України. Пункт 4 вимог, на думку представника позивача, є незаконним, оскільки невідшкодування витрат на проїзд з місця постійної роботи до місця відрядження і назад є порушенням прав працівників, гарантованих їм трудовим законодавством України. Пункт 5 вимог щодо порушення Виконавчим комітетом Ніжинської міської ради п. 4 постанови Кабміну Міністрів України від 03.04.1993 № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій», п. 4 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, затвердженого наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28.06.1993 № 43, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.06.1993 за № 76 та стягнення зайво виплаченої заробітної плати в сумі 13586,81 грн. з осіб, які її отримали безпідставно, спростовуються постановою Апеляційного суду Чернігівської області від 09.04.2014 по справі № 740/873/14.
Представник позивача в судове засідання не з'явився, через канцелярію суду надав клопотання про розгляд справи без його участі.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, через канцелярію суду надав клопотання про розгляд справи без його участі, проти задоволення позову заперечує.
Відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Розглянувши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позовні вимоги належить задовольнити частково, зважаючи на таке.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Згідно із ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Судом встановлено, що відповідно до п. 1.4.1.2 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Чернігівській області на 4 квартал 2013 року та на підставі направлень на проведення ревізії проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Ніжинської міської ради за період з 01.01.2011 по 31.10.2013, за результатами якої складено акт від 15.01.2014 № 25-08-21/2 (а.с. 36-51 т. 1).
Не погоджуючись з висновками акта ревізії, позивачем надано заперечення до акта ревізії від 22.01.2014 № 02-14/108 (а.с. 27-29 т. 1).
Відповідачем листом від 29.01.2014 № 25-08-18-14/709 надано позивачу висновки на заперечення до акта ревізії (а.с. 14-26 т. 1).
Пунктом 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право органів державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства
Відповідно до п. 46 Порядку № 550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Так, на підставі акта ревізії ДФІ в Чернігівській області направлено до Виконавчого комітету Ніжинської міської ради вимоги щодо усунення виявлених порушень від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767 (а.с. 11-13 т.1).
В пункті 2 вимог від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767 зазначено наступне.
Ревізією встановлено, що на виконання рішення виконавчого комітету, прийнятого в порушення п. 2.6 Положення про порядок використання коштів, отриманих на розвиток та підтримку підприємництва, затвердженого рішенням 8 сесії міської ради 24 скликання від 29.01.2003, використано кошти міського бюджету, які виділялися до 2011 року з міського бюджету для надання фінансових допомог через «Агенцію» та рахувалися на рахунку «Агенції», на придбання комп'ютерної техніки та меблів вартістю 55563,00 грн. для створення Сервісного центру по обслуговуванню платників податків Ніжинської об'єднаної державної податкової інспекції в Чернігівській області. Вказані матеріальні цінності передано Чернігівській обласній раді Всеукраїнської профспілки працівників держаних податкових органів Чернігівської області на підставі укладеної угоди про співпрацю. Вищевказані операції проводилися поза казначейським обслуговуванням, чим порушено ст. 43 Бюджетного кодексу України. Також, виділення коштів здійснено без відповідної програми, чим порушено ст. 91 Бюджетного кодексу України. Таким чином, в порушення статей 43, 91 Бюджетного кодексу України в 2012 році проводилося використання коштів міського бюджету на суму 55563,00 грн. в зв'язку з чим:
- винести на розгляд пленарного засідання питання для прийняття відповідного рішення щодо визнання матеріальних цінностей загальною вартістю 55563,00 грн., які придбані «Агенцією» для матеріально-технічного забезпечення Сервісного центру по обслуговуванню платників податків Ніжинської об'єднаної державної податкової інспекції в Чернігівській області, комунальною власністю територіальної громади міста Ніжин та визначити балансоутримувача зазначеного майна;
- зобов'язати «Агенцію» передати вищевказані цінності установі, яка буде визначена балансоутримувачем;
- вказане майно передати у платне користування Ніжинській об'єднаній державній податковій інспекції в Чернігівській області відповідно до вимог чинного законодавства.
В пункті 3 вимог від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767 зазначено, що на виконання Міської програми підтримки малого підприємництва на 2013-2014 роки, затвердженої рішенням 36 сесії міської ради 6 скликання від 28.12.2012, виконкомом прийнято рішення щодо надання згоди «Агенції» на виплату безвідсоткових фінансових допомог на поворотній основі для реалізації бізнес-планів ПП «Редакція газети «Ніжин-Інфо», ТОВ Готель «Ніжин» в сумі по 25000,00 грн. кожному. В ході зустрічної звірки в «Агенції» встановлено, що на виконання вказаних рішень Неприбутковою громадською організацією «Агенція розвитку Ніжина» укладено договори та кошти у вищевказаних сумах були перераховані на рахунки суб'єктів підприємницької діяльності.
Відповідно до звітів про надання фінансової допомоги, складених директором «Агенції» ОСОБА_1, станом на 01.01.2011 залишок коштів на рахунку «Агенції» від повернутої раніше наданої на поворотній основі фінансової допомоги склав 21430,82 грн., заборгованість за наданими на поворотній основі фінансовими допомогами склала 183869,18 грн. (в т.ч. прострочена 158869,18 грн). Загальна сума допомог, наданих за рахунок коштів міського бюджету, складає 205300,00 грн. Впродовж 2011-2012 та січня-жовтня 2013 року повернуто коштів від раніше наданих допомог в сумі 119770,18 грн., видано фінансових допомог на поворотній основі на загальну суму 50000,00 грн. та використано коштів безпосередньо «Агенцією» в сумі 55563,00 гривень. Станом на 01.11.2013 року заборгованість по наданих фінансових допомогах склала 114099,00 грн. (в т.ч. прострочена заборгованість по неповернутих своєчасно 64099,00 грн.), залишок на рахунку «Агенції» 35638,00 грн.
Таким чином, на рахунку «Агенції» акумулювались кошти міського бюджету за повернутими раніше допомогами. Вищевказані операції проводилися поза казначейським обслуговуванням, чим порушено ст. 43 Бюджетного кодексу України, в зв'язку з чим:
- винести на розгляд сесії для прийняття відповідного рішення питання щодо внесення змін до Положення в частині визначення порядку повернення суб'єктами підприємницької діяльності поворотної допомоги, яка надана до 01.01.2014;
- перерахувати до міського бюджету залишок коштів в сумі 35638,00 грн., який знаходиться на рахунку «Агенції», відповідно до вимог чинного законодавства;
- винести на розгляд сесії для прийняття відповідного рішення питання щодо визначення виконавчих органів (управління або відділ Ніжинської міської ради), на яких буде покладено функцію контролю за поверненням до «Агенції» та відповідно до міського бюджету заборгованості в сумі 64099,00 грн. по неповернутих допомогах, які надавалися до 01.01.2011;
- в подальшому допускати операцій з бюджетними коштами поза казначейським обслуговуванням.
По-перше, судом встановлено що рішенням 8 сесії Ніжинської міської ради 24 скликання від 29.01.2003 визначено, що для реалізації Програми розвитку малого підприємництва у м. Ніжині на 2003-2004 роки, фінансування розділу 2 програми проводити через «Агенцію».
Також, даним рішенням затверджено Положення про порядок використання коштів отриманих на розвиток та підтримку підприємництва (далі - Положення, а.с. 30-35 т. 1), яким передбачено, що визначено механізм здійснення «Агенцією» фінансового забезпечення розвитку підприємницької діяльності та підтримки вітчизняного товаровиробника за рахунок коштів різних джерел.
Крім того, п. 1.2 Положення визначено джерела надходження коштів, за рахунок яких «Агенція» здійснює фінансове забезпечення розвитку підприємницької діяльності, одним із яких є «кошти, передбачені у міському бюджеті на реалізацію «Програми розвитку малого підприємництва у м. Ніжин на 2003-2004 рр.» та отримані на безповоротній основі».?
При цьому, розділом 2 Програми розвитку малого підприємництва у м. Ніжині на 2003-2004 роки, затвердженої рішенням виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 29.08.2002 №527, не передбачено надання коштів «Агенції» на безповоротній основі.
Також, Міською програмою підтримки малого підприємництва на 2011- 2012 роки, затвердженою рішенням 6 сесії 6 скликання міської ради від 06.01.2011, та Міською програмою розвитку малого і середнього підприємництва на 2012-2013 роки, затвердженою рішенням 36 сесії 6 скликання міської ради від 28.12.2012, передбачено, що одним з джерел фінансування вказаних програм є «кошти міського бюджету, повернуті за раніше наданою фінансовою допомогою через неприбуткову громадську організацію «Агенції», які спрямовуються на забезпечення фінансування у формі безвідсоткової фінансової допомоги найбільш ефективних інвестиційних проектів суб'єктів малого підприємництва з пріоритетних видів діяльності.
Міністерством фінансів України надано роз'яснення (лист від 13.08.2008 №31-11080-18-8/31729) щодо механізму здійснення фінансової підтримки підприємництва, в якому зазначено, що місцеві ради відповідно до Бюджетного кодексу України можуть приймати рішення про здійснення фінансової підтримки підприємництва за рахунок власних коштів місцевих бюджетів. На етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи, згідно Бюджетного кодексу України, визначають найбільш оптимальний, дієвий та ефективний, з точки зору його відповідності визначеній меті, спосіб використання бюджетних коштів на надання фінансової підтримки.
Відповідно до чинного бюджетного законодавства надання фінансової підтримки підприємництва з місцевих бюджетів може здійснюватися наступними способами: надання фінансової підтримки через розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів у рамках виконання бюджетної програми (для планування та проведення видатків на здійснення фінансової підтримки підприємництва з місцевого бюджету на безповоротній основі передбачено КТКВКМБ 180404 «Підтримка малого і середнього підприємництва» та на поворотній основі передбачено КТКВКМБ 250903 «Надання бюджетних позичок суб'єктам підприємницької діяльності», 250904 «Повернення бюджетних позичок») або шляхом створення місцевого фонду підтримки підприємництва.
Отже, кошти міського бюджету, які виділялися до 2011 року на підтримку суб'єктів малого та середнього підприємництва на виконання міських програм, надавалися на поворотній основі. Жодним рішенням Ніжинської міської ради не передбачено їх акумулювання після повернення на рахунку «Агенції».
Рішення виконкому від 15.03.2012 № 128 (а.с. 108-112 т. 1) прийнято відповідно до Положення.
При цьому, вказаним рішенням зобов'язано «Агенцію» забезпечити фінансування в сумі 55563,00 грн. (за рахунок повернутих коштів від раніше наданої на поворотній основі фінансової допомоги) проекту «Сприяння розвитку мережі інфраструктури бізнесу», яким передбачено створення робочих місць (придбання техніки та меблів) Сервісного центру по обслуговуванню платників датків Ніжинської об'єднаної державної податкової інспекції в Чернігівській області.
Положенням (п. 2, 6) не передбачено використання вказаних коштів на проведення зазначених заходів «Агенцією».
Також, вказане рішення виконкому прийнято не на виконання місцевої програми підтримки підприємництва, якою передбачено використання значених коштів на надання допомоги суб'єктам підприємницької діяльності.
Вищевказані операції проводилися поза казначейським обслуговуванням.
Таким чином, виділення коштів здійснено без відповідної програми, чим порушено ст. 43, 91 Бюджетного кодексу України.
Крім того, в акті ревізії виконання Ніжинського міського бюджету за 2008 - 2009 роки та завершений звітний період 2010 року від 25.06.2010 № 12-25/058 (а.с. 7-49 т. 2), проведеною в рамках ревізії бюджетів Чернігівської області працівниками Держфінінспекції України, зазначено наступне:
«Протягом 2003-2006 років на реалізацію програм розвитку малого підприємництва у м. Ніжині згідно рішень сесії, в яких визначено, що кошти на розвиток та підтримку підприємництва перераховуються безповоротно виконкомом міської ради «Агенції» та використовуються нею у відповідності до Положення про порядок використання коштів, отриманих на розвиток та підтримку підприємництва, з бюджету міста «Агенції» перераховано 207,3 тис. грн.. (2003 - 67,0 тис. грн., 2004 - 56,3 тис. грн., 205 - 44,9 тис. грн., 206 - 39,1 тис. грн.), з яких 28.12.2004 за результатами перевірки ГоловКРУ в бюджет міста було повернуто 2,0 тис. грн.
Решта коштів (205,3 тис. грн.) і на момент ревізії використовується «Агенцією» на надання безпроцентної фінансової допомоги на поворотній основі (позика) за рішеннями виконавчого комітету міської ради. Договір на надання допомоги укладається між «Агенцією» та позичальником.
Протягом існування «Агенції» відповідно до договорів на поворотній основі надано позик 23 суб'єктам господарювання на загальну суму 476,5 тис. грн., з яких на момент ревізії повернуто - 314,6 тис. грн. Залишок неповернутих коштів станом на 01.06.2010 складає 161,9 тис. грн., залишок на банківському рахунку Агенції - 43,4 тис. грн.
Відповідно до інформації управління економіки міської ради, однією з цілей надання позик суб'єктам господарювання - створення нових робочих місць. Потягом 2003-2008 років з вищезазначених 23 суб'єктів господарювання лише 13-ма створено 40 робочих місць, рештою суб'єктів місця не створювались, тобто ціль програми не досягнута в повній мірі.
Таким чином, внаслідок прийняття неефективних управлінських рішень поза казначейським обслуговуванням «Агенцією» використовується 205,3 тис. грн. бюджетних коштів».
По-друге, суд встановив, що на виконання Міської програми підтримки малого підприємництва на 2013-2014 роки (4.2 Підпрограми фінансово-кредитної та інвестиційної підтримки), затвердженої рішенням 36 сесії міської ради 6 скликання від 28.12.2012, виконкомом прийнято рішення щодо надання згоди «Агенції»:
- від 27.09.2013 № 385 - на виплату ПП «Редакція газети «Ніжин-Інфо» безвідсоткової фінансової допомоги на поворотній основі терміном на 18 місяців для реалізації бізнес-плану «Створення студії фото-відео услуг» в сумі 25000,00 грн. (а.с. 114 т. 1);
- від 29.08.2013 № 342 - на виплату ТОВ Готель «Ніжин» безвідсоткової фінансової допомоги на поворотній основі терміном на 18 місяців для реалізації бізнес-плану «Розширення видів робіт, послуг» в сумі 25000,00 грн. (а.с. 113 т. 1)
В ході зустрічної звірки в «Агенції» встановлено, що на виконання вказаних рішень «Агенцією» укладено договори фінансової допомоги на поворотній основі від 03.09.2013 № 24 з ТОВ Готель «Ніжин» (а.с. 62-64 т. 1) та від 16.10.2013 № 25 з ПП «Редакція газети «Ніжин - Інфо» (а.с. 136-138 т. 1).
На підставі вказаних договорів кошти у вищевказаних сумах перераховані на рахунки суб'єктів підприємницької діяльності.
Слід зазначити, що при зустрічній звірці в «Агенції» не надано документи (в т. ч. банківських виписок), які б підтверджували залишки коштів на рахунках «Агенції», що повернуті за раніше наданими фінансовими допомогами з міського бюджету, та документи, які підтверджують факт повернення зазначених допомог в продовж 2011-2012 років та січня-жовтня 2013 року.
Відповідно до звітів про надання фінансової допомоги, складених ОСОБА_1, станом на 01.01.2011 залишок коштів на рахунку «Агенції» від повернутої раніше наданої на поворотній основі фінансової допомоги склав 11430,82 грн., заборгованість за наданими на поворотній основі фінансовими допомогами склала 183869,18 грн. (в. т. ч. прострочена 158869,18 грн.). Загальна сума допомог, наданих за рахунок коштів міського бюджету, складає 205300,00 грн.
Впродовж 2011-2012 та січня-жовтня 2013 року повернуто коштів від раніше наданих допомог в сумі 119770,18 грн., видано фінансових допомог на поворотній основі на загальну суму 50000,00 грн. та використано коштів безпосередньо «Агенцією» в сумі 55563,00 грн.
Станом на 01.11.2013 заборгованість по наданих фінансових допомогах склала 114099,00 грн. (в т. ч. прострочена заборгованість по неповернутих своєчасно - 64099,00 грн.), залишок на рахунках «Агенції» - 35638,00 грн.
Вищевказані кошти після повернення суб'єктами господарської діяльності акумулювалися на рахунках «Агенції».
Також, в ході звірки не надано документи про заходи, вжиті «Агенцією» щодо погашення простроченої заборгованості по наданих фіндопомогах.
Відповідно до вимог Бюджетного кодексу України надання фінансової допомоги з бюджету на поворотній основі є кредитуванням бюджету, тобто є витратами бюджету, а повернення вказаних допомог відноситься до надходжень бюджету (стаття 2). Кредитування бюджету є складовою частиною спеціального фонду бюджету. Статтею 76 Бюджетного кодексу України передбачено, що кредитування місцевого бюджету визначається рішенням про місцевий бюджет.
Вищевказані операції проводилися поза казначейським обслуговуванням, чим порушено ст. 43 Бюджетного кодексу України. В результаті зазначеного на рахунку «Агенції» акумулювалися кошти міського бюджету за повернутими раніше допомогами (залишок коштів станом на 15.01.2014 складає 35638,00 грн.).
Крім того, ст. 157.13 Податкового кодексу України передбачено, що у разі ліквідації неприбуткової організації її активи повинні бути передані одній або кільком неприбутковим організаціям відповідного виду або зараховані до доходу бюджету, якщо інше не передбачено законом, що регулює діяльність відповідної неприбуткової організації.
Таким чином, в порушення статей 43, 91 Бюджетного кодексу України в 2012 році проводилося використання коштів міського бюджету на суму 55563,00 грн.
В пункті 4 на сторінці 4 вимог від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767 зазначено наступне.
Ревізією встановлено, що в порушення п. 6 розділу II Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 № 59 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 17.03.2011 № 362) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31.03.1998 № 218/2658 (далі - Інструкція № 59), працівникам виконкому відшкодувались витрати на проїзд міським транспортом загального користування по м. Ніжин (від зупинки пл. ім. І. Франка до АС Вокзал), яке є місцем основної роботи, а не місцем відрядження, а також відшкодовувались витрати міським транспортом загального користування за місцем відрядження без погодженого керівником маршруту та підтвердними документами, які не відповідають вимогам п. 1.1.4 наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 25.05.2006 № 503 «Про затвердження Типових форм квитків на проїзд пасажирів і перевезення багажу на маршрутах загального користування», в результаті вищезазначеного виконкому завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 938,25 грн. В ході ревізії усунуто порушення на суму 243,00 грн., в зв'язку з чим:
- відобразити дебіторську заборгованість за зайво виплаченими підзвітними сумами коштів в сумі 695,25 грн. та стягнути та перерахувати до міського бюджету відповідно до вимог чинного законодавства.
Статтею 121 Кодексу законів про працю України визначено гарантії та компенсації при службових відрядженнях.
Відповідно до ст. 140 Податкового кодексу України суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів, визначаються Кабінетом Міністрів України, яким прийнято відповідну постанову від 02.02.2011 № 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів».
Відповідно до Інструкції № 59 витрати на відрядження відшкодовуються лише за наявності документів в оригіналі, що засвідчують вартість цих витрат.
Після повернення з відрядження працівник зобов'язаний надати звіт про використання коштів за формою, затвердженою наказом ДПА України від 23.12.2010 N 996 «Про затвердження форми Звіту про використання коштів, виданих на відрядження або під звіт, та порядку його складання». Разом зі звітом подаються документи (в оригіналі), що підтверджують вартість оплачених витрат, із зазначенням форми їх оплати (готівкою, чеком, платіжною карткою, безготівковим перерахунком). Документами, що підтверджують вартість понесених у зв'язку з відрядженням витрат, є розрахункові документи відповідно до розділу І Інструкції № 59.
Таким чином, зазначена Інструкція № 59 є обов'язковою для органів державної влади, підприємств, установ та організацій, що повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів.
Відповідно до п. 6 розділу IІ Інструкції № 59 витрати на проїзд до місця відрядження і назад відшкодовуються в розмірі вартості проїзду повітряним, залізничним, водним і автомобільним транспортом загального користування (крім таксі) з урахуванням усіх витрат, пов'язаних із придбанням проїзних квитків і користуванням постільними речами в поїздах, та страхових платежів на транспорті.
Також, відшкодовуються витрати на проїзд транспортом загального користування (крім таксі) до станції, пристані, аеропорту, якщо вони розташовані за межами населеного пункту, де постійно працює відряджений працівник, або до місцеперебування у відрядженні. За наявності декількох видів транспорту, що зв'язує місце постійної роботи з місцем відрядження, адміністрація підприємства може запропонувати відрядженому працівникові вид транспорту, яким йому слід користуватися. У разі відсутності такої пропозиції працівник самостійно вирішує питання про вибір виду транспорту.
Витрати на проїзд міським транспортом загального користування (крім таксі) відшкодовуються лише за місцем відрядження відповідно до маршруту, погодженого керівником (згідно з підтвердними документами).
Судом встановлено, що в розпорядженнях про відрядження відсутня інформація щодо маршруту міського транспорту загального користування, яким має користуватися працівник за місцем відрядження, та серед документів, які додані до авансового звіту відсутній маршрут міського транспорту загального користування, яким користувався працівник за місцем відрядження та погоджений керівником (а.с. 156-158 т. 1).
Крім того, документ на проїзд міським транспортом загального користування, які прикладені до авансових звітів, не відповідають вимогам п. 1.1.4 наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 25.05.2006 № 503 «Про затвердження Типових форм квитків на проїзд пасажирів і перевезення багажу на маршрутах загального користування» (а.с. 159 т. 1).
Враховуючи вищевикладене, посадові особи місцевого самоврядування повинні діяти в межах, передбачених ст. 19 Конституції України, якою визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи вищевикладене, в порушення п. 6 розділу II Інструкції № 59 позивачем проведено зайві витрати на відрядження в загальній сумі 938,25 грн. Крім того, суд враховує інформацію щодо часткового усунення вищевказаного порушення в сумі 243,00 гривень.
Отже, Виконавчим комітетом Ніжинської міської ради не доведена правова позиція щодо протиправності п. 2, п. 3, п. 4 на сторінці 4 вимог ДФІ в Чернігівській області від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
В пункті 5 на сторінці 4 вимог від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767 зазначено наступне.
Ревізією встановлено, що в порушення п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій», п.4 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, затвердженого наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28.06,1993 № 43 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.06.1993 за № 76 (далі - Положення № 43), в 2012-2013 роках прийнято на роботу за контрактом (за сумісництвом) 0,5 ставки посади начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора Виконавчого комітету Ніжинської міської ради ОСОБА_2, який відповідно до контрактів від 05.05.2009 № 29 та від 29.03.2013 № 63 призначений директором Комунального підприємства «Відділ архітектурно-технічного планування та проектування». Відповідно до табелів обліку робочого часу ОСОБА_2 впродовж періоду, в якому він був призначений на 0,5 ставки посади за сумісництвом, відпрацьовано восьмигодинні робочі дні (крім травня 2013 року робочі дні по 4 години) з розпорядком дня з 08 години до 17 години. Таким чином, ОСОБА_2 нараховано заробітну плату за час, впродовж якого він працював за місцем основної роботи, в сумі 9968,31 грн. та ЄСВ - 3618,50 грн., чим завдано збитків виконкому на вказані суми, в зв'язку з чим:
- стягнути зайво виплачену заробітну плату в сумі 13586,81 грн. з осіб, які їх отримали безпідставно. В іншому випадку кошти стягнути з винних осіб у порядку та розмірах встановлених ст. ст. 133-136 КЗпП, та перерахувати до міського бюджету.
Відповідно до п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» робітники, спеціалісти і службовці державних підприємств, установ і організацій мають право працювати за сумісництвом, тобто виконувати, крім своєї основної, іншу роботу на умовах трудового договору. На умовах сумісництва працівники можуть працювати на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина у вільний від основної роботи час. Для роботи за сумісництвом згоди адміністрації за місцем основної роботи не потрібно.
Пунктом 2 вказаної постанови встановлено, що тривалість роботи за сумісництвом не може перевищувати чотирьох годин на день і повного робочого дня у вихідний день. Загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу. Оплата праці сумісників провадиться за фактично виконану роботу.
В п. 14 постанови Верховного суду України від 24.12.1999 № 13 зазначено, що згідно із ст. 102-1 КЗпП працівники, які працюють за сумісництвом (виконують крім основної у вільний від неї час і іншу роботу на умовах трудового договору в того самого чи іншого роботодавця), одержують заробітну плату за фактично виконану роботу без обмеження її певним розміром. Сумісники мають право на оплату фактично виконаної роботи й тоді, коли було порушено встановлені для певної категорії працівників обмеження для роботи за сумісництвом. Такі порушення за певних умов можуть бути підставою для припинення трудового договору за сумісництвом.
В силу п. 3 Положення № 43, працівник, який приймається на роботу за сумісництвом на інше підприємство, в установу, організацію повинен пред'явити власнику або уповноваженому ним органу паспорт. При прийнятті на роботу, що потребує спеціальних знань, власник або уповноважений ним орган має право вимагати від працівника пред'явлення диплома або іншого документа про набуту освіту або професійну підготовку. Відповідно ніяких інших документів (в т. ч. графіку роботи за основним місцем роботи) від сумісника вимагати не потрібно.
Судом встановлено, що Виконавчим комітетом Ніжинської міської ради тимчасово прийнято на роботу за контрактом, за сумісництвом, (на 0,5 ставки) директора КП «Відділ архітектурно технічного планування та проектування» ОСОБА_2 на посаду начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора Виконавчого комітету Ніжинської міської ради (а.с. 198, 199 т. 1).
Так, заробітна плата нараховувалася згідно відпрацьованого часу, що відповідає вимогам п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій». Виконання роботи ОСОБА_2 представниками сторін не заперечувалось.
Заперечення представника відповідача про те, що відпрацьований час ОСОБА_2 на посаді начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора Виконавчого комітету Ніжинської міської ради збігається із часом за основним місцем роботи, судом не приймається за беззаперечного доказу фактичного відпрацювання ОСОБА_2 на посаді начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора Виконавчого комітету Ніжинської міської ради часу, на який він був призначений за сумісництвом.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», посадовим особам місцевого самоврядування забороняється займатись іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.
Постановою Апеляційного суду Чернігівської області від 09.047.2014 у справі № 740/873/14 (провадження № 33/795/81/2014) встановлено, що враховуючи посадову інструкцію начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора виконавчого комітету Ніжинської міської ради Чернігівської області, обсяг обов'язків ОСОБА_2 повністю охоплюється визначенням творів архітектури, чим відповідно до діючого законодавства дозволено займатися, як іншою оплачуваною діяльністю. Так, ОСОБА_2 перебуваючи на посаді начальника відділу містобудування та архітектури, головного архітектора виконавчого комітету Ніжинської міської ради працював за сумісництвом (займався іншою оплачуваною діяльністю) на посаді директора КП «Відділ архітектурно-технічного планування та проектування» Ніжинської міської ради, але фактично не порушив вимоги п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», відповідно і відсутній склад адміністративного корупційного правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 172-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення (а.с. 75-76 т. 1).
Отже, Виконавчим комітетом Ніжинської міської ради доведена правова позиція щодо протиправності п. 5 на сторінці 4 вимог ДФІ в Чернігівській області від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із ч. 1 ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивачем доведена його правова позиція щодо протиправності п. 5 на ст. 4 вимог ДФІ в Чернігівській області від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
Представник відповідача як суб'єкт владних повноважень довів правомірність та обґрунтованість п. 2, п. 3, п. 4 на ст. 4 вимог ДФІ в Чернігівській області від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
На підставі викладеного, суд приходить до висновку, що позовні вимоги Виконавчого комітету Ніжинської міської ради належить задовольнити частково.
Згідно із ст. 4 Закону України «Про судовий збір» від 08.07.2011 року № 3674 за вказаний позов позивачу необхідно було сплатити судовий збір в розмірі 73,08 грн.
Позивачем під час подання адміністративного позову сплачено судовий збір в розмірі 73,08 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 19.05.2014 № 69 (а.с. 2 т. 1).
Відповідно до ч. 3 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Тому згідно із ч. 3 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України судовий збір в розмірі 18,27 грн. присуджується на користь позивача за рахунок Державного бюджету України.
Керуючись ст.ст. 122, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати п. 5 вимоги Державної фінансової інспекції в Чернігівській області щодо усунення виявлених порушень від 31.01.2014 № 25-08-18-14/767.
В іншій частині позову відмовити.
Стягнути з Державного бюджету України на користь Виконавчого комітету Ніжинської міської ради судовий збір в розмірі 18,27 грн.
Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Суддя О.Є. Смірнова