Справа: № 823/506/14 Головуючий у 1-й інстанції: Орленко В.І. Суддя-доповідач: Костюк Л.О.
Іменем України
12 червня 2014 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Костюк Л.О.;
суддів: Твердохліб В.А., Бужак Н.П.;
за участю секретаря: Кінзерської Т.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2014 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2, про визнання протиправними дій, -
У лютому 2014 року, позивачі звернулися до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2, про визнання протиправними дій. Свої позовні вимоги мотивували тим, що за зверненням позивачів про порушення ОСОБА_2 містобудівного законодавства, 13.05.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області проведено позапланову перевірку домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якої встановлено: проведення реконструкції покрівлі та прибудови розміром приблизно 4,0х5,0 до житлового будинку, що виконано без дозвільних документів, які дають право проводити такі роботи. Вказані дії є порушенням абз. 1 ст. 25 Закону України "Про основи містобудування" та п.1.2. ДБН А.3.1.-5-1996. За наслідками перевірки відповідачем складено акт перевірки, протокол про адміністративне правопорушення, винесено припис №100 від 13.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, з вимогою привести об'єкт будівництва до вимог чинного законодавства у строк до 13.08.2013 року. Листом відповідача від 04.09.2013 року №М-755/01-10, наданим на лист ОСОБА_2 від 21.08.2013 року, відповідачем, з урахуванням наявності поважних причин невиконання припису, поновлено строк виконання припису №100 від 13.05.2013 року та продовжено термін його виконання до 30.12.2013 року. Відповідно до листа відповідача від 10.01.2014 року №М-8/01-10 , наданим на лист ОСОБА_2 від 09.01.2014р., Інспекцією продовжено термін виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності строком на 3 місяці до 30.03.2014 року. Позивачі вважають протиправними вказані дії відповідача та зазначають, що жодним нормативно-правовим актом України не передбачено продовження терміну виконання припису як одноразово, так і повторно. Дані дії відповідача порушують ст.ст. 6, 19 Конституції України та негативно впливають на права позивачів як співвласників даного домоволодіння.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2014 року позов задоволено повністю.
Визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області щодо продовження терміну виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з 13 серпня 2013 року до 30 березня 2014 року.
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, третя особа подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з таких підстав.
Згідно зі ст. 198, п. 1 ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції, у квітні 2013 року до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області звернулися ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 із заявою про порушення містобудівного законодавства ОСОБА_2, співвласником їх домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1. В заяві повідомляється про незаконну надбудову нового даху над старим.
13.05.2013 року Інспекцією проведено позапланову перевірку домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якої виявлено порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: проведення реконструкції покрівлі та прибудови розміром приблизно 4,0х5,0 до житлового будинку, що виконано без дозвільних документів, які дають право проводити такі роботи. Перевіркою встановлено порушення абз. 1 ст. 25 Закону України "Про основи містобудування" та п.1.2. ДБН А.3.1.-5-1996.
За наслідками перевірки 13.05.2013 року відповідачем складено акт перевірки, протокол про адміністративне правопорушення №148 та винесено припис №100 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, з вимогою привести об'єкт будівництва до вимог чинного законодавства у строк до 13.08.2013 року.
На підставі акта перевірки Інспекцією винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення від 15.05.2013 року №185, якою ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено штраф у розмірі 170 грн.
21.08.2013 року ОСОБА_2 до Інспекції подано заяву про продовження терміну виконання припису від 13.05.2013 року №100, мотивовану тим, що припис не може бути виконаний вчасно з об'єктивних причин: оформлення документації на земельну ділянку та наявність судового спору із сусідами (справа №2-1916/12).
Листом відповідача від 04.09.2013 року №М-755/01-10, наданим на лист ОСОБА_2 від 21.08.2013 року, Інспекцією, з урахуванням наявності поважних причин невиконання припису, поновлено строк виконання припису №100 від 13.05.2013 року та продовжено термін його виконання до 30.12.2013 року.
09.01.2014 року ОСОБА_2 подано до Інспекції заяву про продовження терміну виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Заява обґрунтована тим, що в провадженні Соснівського районного суду м.Черкаси перебуває справа №712/7415/13-ц за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до ОСОБА_2, третя особа Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, про відновлення становища, яке існувало до порушення. На час подання заяви у цивільній справі проводиться судова будівельно-технічна експертиза.
Відповідно до листа відповідача від 10.01.2014 року №М-8/01-10 Інспекцією продовжено термін виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності строком на 3 місяці до 30.03.2014 року.
Надаючи правову оцінку позовним вимогам необхідно зазначити наступне.
Відповідно до п. 1. Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого указом Президента від 08.04.2011р. №439/2011, державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Черкаській області утворена згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції" від 23.05.2011р. №549.
Виходячи зі змісту вищезазначених правових норм, відповідач є спеціально уповноваженим органом, який, серед іншого, забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, у т.ч. шляхом проведення відповідних перевірок.
Згідно п. 2 Положення Держархбудінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України.
Повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю визначені п.п. 4, 5 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, частиною 4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011р. № 3038-VI, п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553.
Відповідно до пунктів 2, 3 ч. 4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Норми аналогічного змісту містяться в п.п. 4, 5 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553.
Відповідно до п. 16 Порядку №553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (п. 17 Порядку №553).
Відповідно до п.19 Порядку №553, припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Таким чином, системний аналіз норм чинного законодавство України дає підстави дійти висновку, що органи державного архітектурно-будівельного контролю не наділені повноваженнями щодо продовження терміну виконання приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що продовжуючи термін виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, відповідач діяв не на підставі і не в межах повноважень, та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Доцільність продовження терміну виконання припису №100 від 13.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, відповідач обґрунтовує тим, що невжиття відповідних заходів спричинить притягнення ОСОБА_2 до відповідальності за адміністративне правопорушення та/або правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності вини.
Не можливо погодитися з такими висновками відповідача, оскільки питання притягнення особи до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та/або адміністративної відповідальності вирішуються органом державного архітектурно-будівельного контролю після проведення позапланової перевірки виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій, за наслідками розгляду справи про відповідне правопорушення.
Підставою ж для притягнення особи до юридичної відповідальності є наявність в її діях складу правопорушення, до якого входить: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона.
Відповідно до п.7 Порядку №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Згідно п.7 Порядку №553, підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій.
Тобто, після закінчення терміну виконання припису №100 від 13.05.2013 року відповідач має право провести позапланову перевірку виконання ОСОБА_2 вимог припису.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994р. №208/94-ВР, правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
Відповідно до п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995р. №244 визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Згідно п. 2 Порядку №244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
Підпункт 1 п. 8. Порядку №244 визначає, що провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не може бути розпочате, а розпочате провадження підлягає закриттю в разі: відсутності події і складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності керівник структурного підрозділу інспекції, його заступники, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, або головний державний інспектор складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (п. 9 Порядку №244).
Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріали подаються посадовій особі інспекції, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складення (п. 15 Порядку №244).
Відповідно до п.16 Порядку №244, справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою інспекції, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Згідно п. 21 Порядку №244, посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, під час розгляду справи зобов'язана з'ясувати, чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб'єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
За результатами розгляду справи посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов: 1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу); 2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи) (п. 22 Порядку №244).
Крім того, невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю є адміністративним правопорушенням, відповідальність за яке передбачена статтею 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення визначений главою 22 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до ст.ст. 33, 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення, орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинене адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Таким чином, аналіз норм чинного законодавства України дає підстави дійти висновку про те, що питання притягнення особи до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та/або адміністративної відповідальності вирішується органами державного архітектурно-будівельного контролю після проведення перевірки виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій, за наслідками розгляду справи про відповідне правопорушення.
З урахуванням вищевикладеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про обґрунтованість позовних вимог.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Отже, поряд з тим, що на суб'єкта владних повноважень, у випадку, якщо він є відповідачем в адміністративній справі, покладено обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, Кодексом адміністративного судочинства України на кожну сторону, в не залежності від того чи є вона суб'єктом владних повноважень, покладено обов'язок щодо доведення обставин на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Таким чином, підстав для задоволення апеляційної скарги немає, а її доводи спростовуються вище наведеним.
Зі змісту ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.
З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 2, 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення цієї ухвали у повному обсязі, тобто з 17 червня 2014 року.
Головуючий суддя:
Судді:
Повний текст ухвали виготовлено - 12 червня 2014 року.
Головуючий суддя Костюк Л.О.
Судді: Бужак Н.П.
Твердохліб В.А.