22 травня 2014 рокусправа № 180/521/14-а (2а/180/76/14)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Нагорної Л.М.
суддів: Мельника В.В. Юхименка О.В.
за участю секретаря судового засідання: Федосєєвої Ю.В.
позивача - ОСОБА_1, його представника - ОСОБА_2 (договір від 12.04.2014);
представника відповідача - Хникіна С.О. (довіреність від 25.03.2014)
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог - ОСОБА_4, його представника ОСОБА_5 (договір від 13.05.2014)
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційні скарги Марганецької міської ради Дніпропетровської області та секретаря Марганецької міської ради ОСОБА_4
на постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Марганецької міської ради Дніпропетровської області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - секретаря Марганецької міської ради ОСОБА_4 про скасування рішень, -
27 лютого 2014 року ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду з позовом до Марганецької міської ради Дніпропетровської області (далі - Відповідач), у якому просив визнати незаконними та скасувати рішення Марганецької міської ради Дніпропетровської області від 24.02.2014 року № 1600-50-1/VI «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови міста Марганця ОСОБА_1» та від 25.02.2014 року № 1601-50-2/VI «Про звільнення міського голови ОСОБА_1».
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням ч.9 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 14 розділу 11 Регламенту Марганецької міської ради щодо процедури скликання пленарного засідання ради, та ч.3 ст. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки за його звільнення депутати голосували відкрито. Також зазначав, що у порушення приписів статті 50 вищевказаного Закону, оскаржувані рішення приймались під головуванням секретаря міської ради, тобто, не уповноваженою на те особою.(а.с.2-7)
Ухвалою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 01 квітня 2014 року ОСОБА_4 було залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача. (а.с.121,122)
Постановою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2014 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Визнано незаконними та скасовано оскаржувані рішення Марганецької міської ради та поновлено його на посаді міського голови міста Марганця. Рішення суду у частині поновлення на роботі допущено до негайного виконання.
Судове рішення обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваних рішень було грубо порушено порядок скликання сесії, сповіщення та виклику депутатів, таємного голосування, що є порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в України» та Регламенту Марганецької міської ради VI скликання, в зв'язку з чим прийняті рішення не можуть бути визнанні такими, що відповідають діючому законодавству, а тому вказані рішення є незаконними та підлягають скасуванню. (а.с.158-167)
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Відповідач - Марганецька міська рада та третя особа на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог - ОСОБА_4, подали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин справи та порушення судом норм матеріального та процесуального права, просять постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2014 року - скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що при скликанні та проведенні позачергових сесій міської ради, на яких розглядались питання про висловлення недовіри міському голові та дострокове припинення його повноважень, а також, звільнення з займаної посади, було повністю дотримано приписів Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту ради. Секретар ради вів сесію у відповідності до частин 10 та 6 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до рішення позачергової сесії від 24.02.2014 року. Висновок суду про незабезпечення умов таємного голосування не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки суд не зважив за необхідне переглянути повністю відеозапис проходження сесії. Щодо відсутності печатки на бюлетенях для голосування, то суд першої інстанції безпідставно не прийняв до уваги, що з огляду на пропажу печатки, що офіційно зафіксовано у органах міліції, за рішенням сесії бюлетені підписувались всіма членами лічильної комісії на підтвердження їх легітимності. Щодо підстав дострокової відставки міського голови, то суд першої інстанції взагалі ухилився від дослідження цього питання, хоча підстави є обґрунтованими. (а.с.195-203 та 212-218)
Позивачем подано заперечення на апеляційну скаргу, у яких просять залишити її без задоволення з огляду на безпідставність зазначених у ній доводів.
У судовому засіданні апеляційної інстанції заявники апеляційних скарг - представник Марганецької міської ради , ОСОБА_4 та його представник вимоги апеляційних скарг підтримали та просили їх задовольнити із підстав, у них зазначених. Просили прийняти до уваги, що засідання у суді першої інстанції пройшли без їх участі, що є порушенням їх прав. Просили прийняти до уваги документи, долучені до апеляційної скарги, а саме: протокол позачергової сесії від 24.02.2014 року, з якого слідує, що голосування було таємним та проведено у відповідності до Регламенту, головував на засіданні ОСОБА_4 При цьому представник Відповідача визнав, що безпосередньо на засіданні сесії 24.02.2014 року причини та підстави дострокового припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 не обговорювались, оскільки все було обговорено депутатами на комісіях, а засідання сесії фактично звелося до проведення таємного голосування.
Позивач та його представник просили залишити апеляційну скаргу без задоволення, звертали увагу на численні порушення процедури скликання та проведення засідання сесії.
При цьому сторони визнали, що записи засідання сесії, надані до суду на дискетах, велися представниками як з однієї, так і з другої сторони, без будь-якого дозволу і контролю, фактично, «записували кому, що було потрібно».
Заслухавши сторони та їх представників, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційних скарг і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 21.02.2014 року міський голова ОСОБА_1, на виконання вимог отриманої факсограми, перебував на селекторній нараді з питань забезпечення сталого функціонування систем життєдіяльності населення, яка проходила в обласній студії ПАТ «Укртелеком» за адресою: м. Дніпропетровськ, вул. Херсонська, 26. У зв'язку з цим ОСОБА_1 видано розпорядження за № 35-вд від 24.02.2014 року, відповідно до якого він відбув до м. Дніпропетровська, а на час його відрядження виконання повноважень міського голови покладено на першого заступника Кириченка A.C.(а.с.13)
24.02.2014 року Марганецькою місько радою зареєстровано клопотання
від 16 (шістнадцяти) депутатів даної ради, адресоване міському голові ОСОБА_1 та секретарю міської ради ОСОБА_4, у якому, з посиланням на частину 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та розділ II ст. 16 Регламенту Марганецької міської ради VI скликання, для невідкладного вирішення питань в інтересах територіальної громади міста депутати вимагали скликати позачергову сесію Марганецької міської ради 25.02.2014 року о 10-00 в сесійній залі Марганецької міської ради для розгляду наступних питань:
про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень та звільнення Марганецького міського голови ОСОБА_1.
про внесення змін до Регламенту Марганецької міської ради VI скликання, ствердженого рішенням сесії Марганецької міської ради від 22.11.2010 року № 4-2/ VI.
про внесення змін до складу виконавчого комітету Марганецької міської ради, ствердженого рішенням сесії Марганецької міської ради від 22.11.2010 року №8-2/ VI «Про творення та затвердження складу виконавчого комітету Марганецької міської ради», що потверджується копією даного клопотання. (а.с. 77)
В цей же день, 24.02.2014 року, секретарем міської ради ОСОБА_4 видано «Розпорядження міського голови» № 91-р «Про скликання 50-1 позачергової сесії Марганецької міської ради шостого скликання», відповідно до якого позачергову сесію Марганецької міської ради шостого скликання скликано 24 лютого 2014 року о 17-00 годині в приміщенні великої зали засідань міської ради. На порядок денний винесено єдине питання - про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови м. Марганець ОСОБА_1. (а.с.78)
Із долучених міською радою до апеляційної скарги протоколів, які прийняті судом апеляційної інстанції до розгляду через неможливість подання їх суду першої інстанції (справа розглядалась за відсутності Відповідача та третьої особи), слідує:
протокол від 24.02.2014 року (без номера) засідання постійної депутатської комісії з питань депутатської діяльності і етики, законності та правопорядку, охорони прав та законних інтересів громадян, відповідно до якого на засіданні присутні троє депутатів, розглядалось питання щодо недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 та за висновками комісії підготовлено та розглянуто проект рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1» для розгляду на позачерговій сесії міської ради (а.с.206);
протокол позачергової сесії № 50/1 Марганецької міської ради від 24.02.2014 року, відповідно до якого на засіданні присутні 27 депутатів із 36 обраних, та після відкриття сесії надійшов іще один депутат. Головує на засіданні сесії міської ради секретар міської ради ОСОБА_4
Згідно зі змістом протоколу до порядку денного включено питання про дострокове припинення повноважень та вираження недовіри міському голові ОСОБА_1, за що проголосувало 27 депутатів - за, один - проти. Надалі на засіданні сесії обрано лічильну комісію, затверджено склад лічильної комісії, зразок бюлетеня для голосування та затверджено результати голосування (протокол № 4) , відповідно до якого на питання, «чи згодні ви висловити недовіру та достроково припинити повноваження міського голови м.Марганця ОСОБА_1» «за» - віддано 28 голосів, «проти» - віддано один голос. (а.с.80,204,205)
Рішенням Марганецької міської ради Дніпропетровської області від 24.02.2014 року № 1600-50-1/VI «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови міста Марганця ОСОБА_1», достроково, з моменту прийняття даного рішення, припинено повноваження міського голови ОСОБА_1, як такого, що порушує закони України, права та свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Право здійснення повноважень міського голови м.Марганець надано секретарю міської ради ОСОБА_4. (а.с.28)
На підставі зазначеного Рішення 25 лютого 2014 року Марганецькою міською радою прийнято рішення № 1601-50-2/VI «Про звільнення міського голови ОСОБА_1». (а.с.29)
Окрім того, у матеріалах справи наявний лікарняний лист, відповідно до якого ОСОБА_1 перебував на лікарняному з 25.02.2014 року по 03.03.2014 року. (а.с.49)
Також наявний Регламент Марганецької міської ради шостого скликання. (а.с.88-100)
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних рішень було грубо порушено порядок скликання сесії, сповіщення та виклику депутатів, таємного голосування, що є порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в України» та Регламенту Марганецької міської ради VI скликання, в зв'язку з чим прийняті рішення не можуть бути визнанні такими, що відповідають діючому законодавству, а тому вони є незаконними та підлягають скасуванню.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення вимог Позивача, однак вважає за необхідне зазначити наступне.
Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 3 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Частиною 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Згідно з частиною 7 статті 46 вищевказаного Закону сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Приписи вказаного Закону кореспондуються зі статтею 16 розділу другого Регламенту Марганецької міської ради шостого скликання, відповідно до якої пропозиції про скликання позачергової сесії подаються в письмовій формі на ім'я міського голови з переліком питань, які пропонується обговорити, з обгрунтуванням необхідності її скликання і проектами відповідних рішень. Матеріали позачергової сесії готують ініціатори її скликання і представляють депутатам до початку сесії.
Судом встановлено та Відповідачем ( представником Марганецької міської ради), а також і третьою особою - ОСОБА_4 та його представником не спростовано, що клопотання від депутатів про скликання позачергової сесії надійшли після 15-00 години 24 лютого 2014 року. При цьому депутатами пропонувалось скликати сесію на 25 лютого 2014 року о 10-00 годині для розгляду трьох питань. Проектів відповідних рішень із вказаних у клопотанні питань до поданого клопотання не подавалось, навіть не зазначалось про їх наявність, отже, проекти рішень ніяк не могли бути представлені депутатам до початку сесії, що є порушенням статті 16 розділу другого Регламенту Марганецької міської ради шостого скликання. (а.с.77)
Сторонами визнано, що зазначене клопотання депутатів міський голова ОСОБА_1 не отримував та і не міг отримати, оскільки знаходився у відрядженні у м.Дніпропетровську.
В той же час, секретар міської ради ОСОБА_4 24.02.2014 року виніс «Розпорядження міського голови» № 91-р «Про скликання 50-1 позачергової сесії Марганецької міської ради шостого скликання», відповідно до якого позачергову сесію Марганецької міської ради шостого скликання вважає за необхідне скликати саме 24 лютого 2014 року о 17-00 годині в приміщенні великої зали засідань міської ради. На порядок денний винести єдине питання - про вираження недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови м.Марганець ОСОБА_1, що не узгоджується з пропозицією поданого депутатами клопотання та свідчить про недотримання приписів частини 7 статті 46 Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 14 розділу другого Регламенту Марганецької міської ради шостого скликання. (а.с.78)
Наданий Відповідачем до апеляційної скарги протокол (а не проект рішення) від 24.02.2014 року (без номера) засідання постійної депутатської комісії з питань депутатської діяльності і етики, законності та правопорядку, охорони прав та законних інтересів громадян не спростовує висновків суду про порушення Відповідачем присів Закону та Регламенту при проведенні позачергової сесії, особливо в частині обґрунтування необхідності її скликання, підготовки матеріалів позачергової сесії та проектів відповідних рішень і представлення їх депутатам до початку сесії, адже Відповідачем так і не надано до суду проект підготовленого зазначеною комісією рішення та доказів представлення його депутатам до початку сесії.
Як визнав у судовому засіданні представник Відповідача, проведення позачергової сесії звелося фактично лише до проведення таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень та звільнення міського голови бідняка О.Г., про що свідчить і текст наданого до суду протоколу позачергової сесії № 50/1 Марганецької міської ради від 24.02.2014 року. (а.с. 204,205)
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що факти порушення Відповідачем приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту при проведенні позачергової сесії, особливо в частині обґрунтування необхідності її скликання, підготовки матеріалів позачергової сесії та проектів відповідних рішень і представлення їх депутатам до початку сесії знайшли підтвердження при дослідженні наданих сторонами доказів та об'єктивно підтверджені матеріалами справи.
Щодо висновків суду першої інстанції про порушення Відповідачем порядку сповіщення та виклику депутатів, проведення таємного голосування, колегія суддів зазначає, що такий висновок не ґрунтується на належних та допустимих доказах, оскільки такий висновок зроблено на підставі відеозаписів засідання сесії, наданих Позивачем, при цьому як і ким вони зроблені, чи з відповідного дозволу та відома депутатів, судом не досліджено.
В той же час, наявність на засіданні саме 28 депутатів із 36 обраних, отримання ними бюлетенів для голосування, затвердження протоколів лічильної комісії об'єктивно підтверджується наявними у матеріалах справи доказами та ніким не спростовано. Саме по собі проведення сесії поза межами часу, встановленого Регламентом, також не може бути визнано грубим порушенням порядку скликання та проведення сесії. Як не може бути визнано і нелегітимним бюлетень для голосування, на якому хоча і відсутня печатка ради через її пропажу, але він підписаний усіма членами лічильної комісії і саме такий зразок бюлетеня затверджений на засіданні ради.
Щодо оскаржуваних рішень Марганецької міської ради від 24 та 25 лютого 2014 року, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною третьою статті другої КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як уже зазначалось вище, рішення Марганецької міської ради Дніпропетровської області від 24.02.2014 року № 1600-50-1/VI «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови міста Марганця ОСОБА_1» постановлено без попередньої підготовки матеріалів позачергової сесії, складання і представлення його проекту депутатам до початку сесії.
ОСОБА_4 того, Відповідачем визнано, що на засіданні позачергової сесії взагалі не обговорювалась наявність та обґрунтованість (або відсутність і не обґрунтованість) підстав для дострокового припинення повноважень міського голови.
Крім того, зміст прийнятого рішення також не містить обґрунтувань та доказів того, у чому ж конкретно полягає порушення міським головою законів України, прав та свободи громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень.
Само по собі цитування у рішенні змісту частини 2 статті 79 Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні» не свідчить про обґрунтованість цього рішення, прийняття його безсторонньо (неупереджено), з дотриманням принципів добросовісності, розсудливості та пропорційності, а тому зазначене рішення підлягає скасуванню.
Щодо рішення Марганецької міської ради від 25.02.2014 року № 1601-50-2/VI «Про звільнення міського голови ОСОБА_1», яким ОСОБА_1 звільнено із займаної посади, то воно взагалі прийнято у період тимчасової непрацездатності Позивача, що є порушенням частини 3 статті 40 КЗпП України та підставою для скасування такого рішення.
Посилання заявників апеляційної скарги на порушення норм процесуального права - розгляд справи за їх відсутності, визнаються колегією суддів необґрунтованими та такими, що не можуть слугувати підставою для скасування чи зміни судового рішення, оскільки судом апеляційної інстанції прийняті та досліджені усі надані ними докази, заслухані пояснення сторін, що ніяк не може свідчити про неповне з'ясування обставин справи.
За таких обставин та у межах доводів апеляційних скарг підстави для скасування чи зміни судового рішення - відсутні.
Керуючись п.1 ч.1 ст.198, ст.200, ст.. 205,206 КАС України, суд, -
Апеляційні скарги Марганецької міської ради Дніпропетровської області та секретаря Марганецької міської ради ОСОБА_4 - залишити без задоволення.
Постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2014 року - залишити без змін.
Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України у період і строки, визначені статтею 212 КАС України.
Повний текст ухвали складено 23 травня 2014 року.
Головуючий: Л.М. Нагорна
Суддя: В.В. Мельник
Суддя: О.В. Юхименко