24 квітня 2014 року м. Київ К/9991/10727/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,
Суддів: Конюшка К.В.,
Чалого С.Я.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2011 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2012 року у справі за позовом Спартаківської сільської ради Донецької області до Державної фінансової інспекції в Донецькій області, третя особа - Фінансове управління Ясинуватської районної державної адміністрації Донецькій області, про скасування вимоги,
Спартаківська сільська рада Донецької області звернулась до суду з позовом, у якому з урахуванням заяв про зміну позовних вимог та відмови від частини позовних вимог, просила суд визнати незаконними пункти 4 та 5 вимоги Ясинуватського міжрайонного Контрольно-ревізійного відділу від 20.07.2010 №44-13/869 та скасувати їх.
Позовні вимоги мотивовано тим, що сільською радою не було допущено порушень Порядку нарахування і виплати заробітної плати та одноразової грошової винагороди членам окружних, територіальних і дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 20.01.2006 № 251, а також приписів Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 №2542-ІІІ та статті 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2012 року, позовні вимоги задоволено: скасовано вимогу Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області від 20.07.2010 №44-13/869 «Щодо усунення виявлених ревізією порушень» в частині зобов'язання Спартаківської сільської ради відобразити дебіторську заборгованість за юридичною особою, щодо якої здійснено безпідставні видатки у сумі 3190,57 грн., провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодувань коштів та зобов'язання відобразити в обліку заборгованість перед бюджетом та перерахувати в дохід Державного бюджету здійснені видатки у сумі 18265грн.
У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Донецькій області з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Ясинуватським міжрайонним Контрольно-ревізійним відділом була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Спартаківської сільської ради за період з 01.10.2008 по 30.04.2010, за результатами якої складено акт № 05-961/016 від 18.06.2010, на підставі якого прийнята вимога №44-13/869 «Щодо усунення виявлених ревізією порушень».
Так, у пункті 4 вимоги зазначено, що Спартаківською сільською радою зайво виділено бюджетних коштів одержувачу - Спартаківській сільській виборчій комісії внаслідок відсутності потреби на суму 3190, 57 грн. (КФК 250203) «Проведення виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» в порушення пункту 4 «Порядку нарахування і виплати заробітної плати та одноразової грошової винагороди членам окружних, територіальних і дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 20.01.2006 №251. Позивача зобов'язано відобразити дебіторську заборгованість за юридичною особою, щодо якої здійснено безпідставні видатки, провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодувань коштів.
У пункті 5 вимоги зазначено, що в листопаді 2009 року, в порушення пунктів 22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, пункту 6 статті 7, пункту 6 статті 51 Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 року № 2542-ІІІ, п. 3 ст. 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР, Спартаківській сільській раді внаслідок відсутності потреби у бюджетних асигнуваннях зайво виділено бюджетних коштів за КФК 010116 у сумі 18265грн. Позивача зобов'язано відобразити в обліку заборгованість перед бюджетом та перерахувати в дохід Державного бюджету здійснені безпідставні видатки.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, задовольняючи позов виходив з того, що розпорядником коштів субвенції державного бюджету, переданих місцевим бюджетам для проведення виборів та особою, відповідальною за витрачання цих коштів, є територіальні виборчі комісії, а Спартаківська сільська рада не мала права не виділяти кошти територіальній виборчий комісії по виборах Спартаківського сільського голови та не мала права перевіряти законність витрат, здійсненних територіальною виборчою комісією. Також суди дійшли висновку, що рішення про виділення коштів, а саме додаткової дотації з державного бюджету на вирівнювання фінансової забезпеченості по місцевим бюджетам Ясинуватського району у сумі 25515грн., приймалось районною державною адміністрацією, а не Спартаківською сільською радою, розпорядження про їх виділення не було скасовано у встановленому законом порядку та було прийнято на виконання вимог пункту 2 статті 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому їх витрачання сільською радою в межах цільового призначення є обґрунтованим.
Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицію судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, з огляду на наступне.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 4 вимоги, то слід зазначити наступне.
Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин) є спеціальним щодо процедури організації місцевих виборів
Згідно з частиною 1 статті 82 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" витрати на підготовку і проведення чергових, позачергових та перших місцевих виборів здійснюються виключно за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, та коштів виборчих фондів місцевих організацій партій (блоків), кандидатів у депутати в одномандатних округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови. В усіх інших випадках, передбачених цим Законом, вибори проводяться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.
Статтею 83 цього Закону було передбачено, що фінансове забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів та сільських, селищних, міських голів за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, здійснюється територіальною виборчою комісією, яка є розпорядником цих коштів, відповідно до затвердженого нею кошторису доходів і видатків.
Територіальна виборча комісія розподіляє кошти між дільничними виборчими комісіями на підготовку і проведення місцевих виборів відповідно до середніх норм видатків, затверджених Центральною виборчою комісією.
Фінансування виборчих комісій здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Кошти на підготовку і проведення місцевих виборів перераховуються територіальній виборчій комісії починаючи з третього дня після її сформування.
Територіальна виборча комісія зобов'язана не пізніш як у тижневий строк з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів повернути не використані нею на підготовку і проведення виборів кошти Державного бюджету України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Територіальна виборча комісія в десятиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів складає та подає до відповідної місцевої ради фінансовий звіт про надходження та використання коштів за рахунок відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України на підготовку і проведення місцевих виборів.
Контроль за правильним та цільовим використанням коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення місцевих виборів, здійснюється місцевими радами, відповідними органами Міністерства фінансів України та Рахунковою палатою.
Відшкодування кредиторської заборгованості територіальних виборчих комісій після закінчення строку їх повноважень за умов незавершеного фінансування місцевих виборів у межах коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України на підготовку і проведення місцевих виборів, здійснюється Кабінетом Міністрів України до закінчення фінансового року.
Згідно з пунктом 3 Порядку фінансового забезпечення підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів за рахунок коштів місцевих бюджетів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2005 № 1290 (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), субвенція перераховується бюджету Автономної Республіки Крим, обласним, міським (мм. Києва та Севастополя) бюджетам відповідно до Порядку перерахування дотації вирівнювання, додаткової дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року N490.
Для перерахування субвенції Центральна виборча комісія подає Державному казначейству інформацію про розподіл субвенції у розрізі Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя відповідно до розпису державного бюджету за встановленою Державним казначейством формою.
Пунктом 5 цього Порядку встановлено, що розпорядником коштів місцевого бюджету для здійснення заходів з підготовки та проведення місцевих виборів є територіальна виборча комісія в особі її голови, а в разі його відсутності - заступника голови. Територіальна виборча комісія як розпорядник зазначених коштів підзвітна та підконтрольна місцевій раді, що її сформувала.
За приписами пункту 7 Порядку територіальна виборча комісія:
не пізніше ніж у тижневий строк з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів повертає не використані нею кошти субвенції на рахунок відповідного місцевого бюджету;
у десятиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів складає та подає до відповідної ради (виконавчого органу ради) фінансовий звіт про надходження та використання коштів субвенції, дані про бюджетну кредиторську заборгованість та документи, що її підтверджують.
Пунктом 4 Порядку нарахування і виплати заробітної плати та одноразової грошової винагороди членам окружних, територіальних і дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, затвердженим Постановою Центральної виборчої комісії від 20.01.2006 №251, встановлено, що за рахунок фонду оплати праці, передбаченого єдиним кошторисом видатків на підготовку і проведення виборів народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів відповідної окружної, територіальної виборчої комісії, здійснюються такі виплати:
заробітна плата голові, заступнику голови, секретарю або іншим членам виборчої комісії, які виконують свої повноваження на платній основі (загальною кількістю не більше трьох осіб, а у разі проведення місцевих виборів не одночасно з виборами народних депутатів України для дільничної виборчої комісії - не більше двох осіб);
оплата праці членів виборчих комісій за роботу в день виборів і в дні встановлення підсумків голосування;
одноразова грошова винагорода членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці.
За приписами частини 4 статті 51 Бюджетного кодексу України (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин) відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями несуть розпорядники бюджетних коштів.
Отже, територіальна виборча комісія, як розпорядник бюджетних коштів, повинна була перевірити витрати дільничних виборчих комісій у тому числі на виплату заробітної плати членів дільничних виборчих комісій та інших осіб, а також повернути кошти, які не витрачені, відповідному бюджету, контроль же органів місцевого самоврядування за витрачанням коштів полягає лише у перевірці фінансового звіту про використання коштів, який складається територіальною виборчою комісією.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність порушень з боку Спартаківської сільської ради щодо здійснення безпідставних видатків у сумі 3190,57 грн., оскільки виділення коштів територіальним виборчим комісіям здійснюється за нормативами, які затверджено Центральною виборчою комісією, при чому таке виділення коштів здійснюється до проведення відповідних витрат.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 5 вимоги, то слід зазначити наступне.
Кошторисом на 2009 рік за КФК 010116 Спартаківською сільською радою затверджені видатки на оплату праці у сумі 411100грн. До розрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях на оплату праці на січень-грудень 2009 року по апарату управління Спартаківською сільською радою включено всі виплати, що передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268, у тому числі 50% надбавки за високі досягнення в праці та виконання особо важливої роботи на 12 місяців 2009 року.
Разом з цим, пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2009 №504 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» з 01.06.2009 скасовано надбавку за високі досягнення в праці та виконання особо важливої роботи та збільшено на 50% посадові оклади сільського голови, секретаря ради і спеціалістів апарату сільської ради.
У листопаді 2009 року фінансовим управлінням Ясинуватської районної державної адміністрації виділена додаткова дотація на виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2009 №504 на загальну суму 25515 грн., яка сільською радою використана у повному обсязі на суму 25515 грн., у тому числі на виплату заробітної плати працівникам апарату управління у сумі 7250 грн. за грудень 2009 року та 18265 грн. виплату премій працівникам апарату управління в грудні 2009 року.
У зв'язку з цим слід зазначити, що пунктом 5 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.10.2009 №1261-р «Про перерозподіл бюджетних призначень у 2009 році» передбачено задовольнити в повному обсязі потребу в асигнуваннях на оплату праці працівників бюджетних установ з урахуванням вимог Постанови Кабінету Міністрів України №504 та статті 55 Закону України «Про державний бюджет України на 2009 рік» за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України.
Пунктом 1 статті 21 Бюджетного кодексу України (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин) було визначено, що для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Статтею 22 Бюджетного кодексу України визначено головних розпорядників бюджетних коштів та їх основні функції.
Так, головними розпорядниками бюджетних коштів відповідно до пункту 3 частини 1, частини 3 статті 22 Бюджетного кодексу України можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, - керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті.
Відповідно до частин 5,6 статті 51 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов'язаннями. Витрати державного бюджету на покриття таких зобов'язань не можуть здійснюватися.
Статтею 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцева державна адміністрація, зокрема, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб.
Відповідно до статті 67 цього Закону рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів.
Судами встановлено, що розпорядженням голови Ясинуватської районної державної адміністрації «Про зміну асигнувань головним розпорядникам коштів районного бюджету» від 09.11.2009 № 604 було внесено зміни до асигнувань загального фонду бюджету головним розпорядникам коштів районного бюджету, а саме: - збільшено асигнування за КФКВ 250313 «Додаткова дотація з державного бюджету на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів», за КЕКВ 1320 «Поточні трансфери органам державного управління інших рівнів» на суму 246800грн. Відповідно до Додатку 2 до вказаного Розпорядження Спартаківській сільській раді за КФКВ 10116 розподілено додаткової дотації з державного бюджету на вирівнювання фінансової забезпеченості по місцевим бюджетам Ясинуватського району кошти у сумі 25515грн.
Тобто, рішення про виділення коштів приймалося районною державною адміністрацією, а не Спартаківською сільською радою, воно не було скасовано у встановленому законом порядку і було прийнято на виконання вимог статті 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» для вирівнювання фінансової забезпеченості, видатків, які не були забезпечені контрольними показниками на утримання апарату управління, а саме на підвищення посадових окладів на 50%, а тому правильними є висновки судів про те, що позивач, отримавши бюджетні кошти у вигляді дотації на підвищення посадових окладів у сумі 25515,00 грн. з державного бюджету від фінансового управління Ясинуватської районної державної адміністрації, розпорядився цими коштами в межах цільового призначення.
Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують.
Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами не допущено.
Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Донецькій області відхилити, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2011 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2012 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: