31 березня 2014 року Чернігів Справа № 825/721/14
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої судді Житняк Л.О.
за участі секретаря Сугакової Т.В.
представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача Лапоши Д.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до 1. Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, 2. Начальника Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Савицького Ю.М., 3. Заступника начальника Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Хоменко Л.С., 4. Завідувача сектору Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Радченка Г.А. про визнання дій неправомірними та визнання Акту незаконним, -
12.02.2014 позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до 1. Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області, 2. Начальника Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Савицького Ю.М., 3. Заступника начальника Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Хоменко Л.С., 4. Завідувача сектору Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції Чернігівської області Радченка Г.А. про визнання дій неправомірними та визнання Акту незаконним.
25.02.2014 протокольною ухвалою суду відповідача-1 Ніжинську об'єднану державну фінансову інспекцію Чернігівської області (далі - Ніжинська ОДФІ) замінено на належного: Державну фінансову інспекцію в Чернігівській області (далі - ДФІ в Чернігівській області). Позовні вимоги ОСОБА_7 виділено в самостійне провадження (ухвала про роз'єднання від 25.02.2014) (а.с.3-4).
В порядку забезпечення доказів, розгляд справи зупинявся із встановленням терміну до 26.03.2014 для отримання дозволу слідчого відділу Ічнянського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернігівській області на отримання копії Акту ревізії фінансово-господарської діяльності КП «Бюро технічної інвентаризації» Ічнянської районної ради від 16.07.2013, що складений Ніжинською об'єднаною державною фінансовою інспекцією Чернігівської області за результатами позапланової ревізії.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги повністю, з наданням додаткових пояснень, посилаючись на порушення порядку та підстав проведення ревізії, а саме: не повідомлення позивача про проведення позапланової ревізії; не вручення копії Акту ревізії позивачу. Також представник позивача заперечив проти висновку Акту ревізії про вчинення позивачем порушень з ознаками злочину, оскільки відсутній вирок суду, а тому висновки Акту є упереджені і такі, що не входять до компетенції відповідачів, які також не можуть приходити до висновку про порушення ст.ст. 364, 367 Кримінального кодексу України. Враховуючи такі обґрунтування, представник позивача вважає, що наслідком таких протиправних дій стали дані, що не відповідають дійсності. Наведеним представник позивача обґрунтовує неправомірність дій відповідачів та незаконність висновків Акту.
Представник ДФІ в Чернігівській області (відповідач-1) проти позову заперечив та просив у його задоволенні відмовити, пояснивши, що спірний Акт повністю відповідає вимогам чинного законодавства.
Начальник Ніжинської ОДФІ Савицький Ю.М. (відповідач-2) в судове засідання не з'явився; через канцелярію суду надав клопотання, в якому просив розглянути справу без його участі, проти позову заперечує та просить в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі (а.с.26).
Заступник начальника Ніжинської ОДФІ Хоменко Л.С. (відповідач-3) до суду не з'явилась, представником ДФІ у Чернігівській області надано наказ від 21.01.2014 № 22-о про звільнення її з займаної посади за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію державного службовця по інвалідності відповідно до ст.38 Кодексу законів про працю України та ст.37 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-ХІІ. (а.с.35). Відповідач-3 про час і місце розгляду справи повідомлявся належним чином за адресою реєстрації, вказаною в матеріалах справи, що підтверджується рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення.
Завідувач сектору Ніжинської ОДФІ Радченко Г.А. (відповідач-4) в судове засідання не з'явився, надав до суду заяву, в якій просить розглядати справу без його участі та в задоволенні позову відмовити (а.с.27).
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
КП «Бюро технічної інвентаризації» підпорядковане Ічнянській районній раді, є юридичною особою, складає самостійний баланс з комунальною формою власності, в своїй діяльності керується Статутом, який затверджений рішенням Ічнянської районної ради (9 сесія 5 скликання) від 12.12.2007.
У відповідності до звернення СВ Ічнянського РВ УМВС України в Чернігівській області від 11.06.2013 № 5013, ухвали Ічнянського районного суду Чернігівської області від 11.06.2013 № 733/1363/13-к та на підставі направлень від 02.07.2013 № 106 та № 107, виданих начальником Ніжинської ОДФІ Савицьким Ю.М., заступником начальника Ніжинської ОДФІ Хоменко Л.С. та завідувачем сектору Ніжинської ОДФІ Радченком Г.А. проведена позапланова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» Ічнянської районної ради (далі - КП «Бюро технічної інвентаризації») за період з 01.01.2012 по 31.05.2013.
Ревізію проведено з 03.07.2013 по 16.07.2013, згідно програми позапланової ревізії окремих питаннях фінансово-господарської діяльності, погодженої 01.07.2013 з начальником СВ Ічнянського РВ УМВС України в Чернігівській області, з відома в.о. директора КП «Бюро технічної інвентаризації» Градунова О.Ю. та бухгалтера Григоренко В.В.
Так, в ході проведення ревізії виявлено ряд порушень чинного законодавства з боку КП «Бюро технічної інвентаризації», які були викладені в Акті ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70 (а.с.66-81), який підписаний директором КП «Бюро технічної інвентаризації» Градуновим О.Ю. та бухгалтером Григоренко В.В. без заперечень та зауважень.
Відповідно в Акті ревізії зазначено, що позаплановою виїзною ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Бюро технічної інвентаризації» встановлено фінансових порушень всього на суму 87,46 тис. грн. із них недоотримання фінансових ресурсів на суму 24,79 тис. грн., незаконних витрат фінансових і матеріальних ресурсів на суму 55,35 тис. грн. та порушень, що не призвели до втрат на суму 7,32 тис. грн.
Також в Акті ревізії зазначено, що в порушення п.8, п.10 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 15 «Дохід», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 №318 внаслідок не включення робіт передбачених прейскурантом, до актів прийняття-передачі виконаних робіт, підприємством недоотримано доходів на суму 1,13 тис. грн. На думку Ніжинської ОДФІ вищеописані порушення призвели до матеріальної шкоди (збитків) КП «Бюро технічної інвентаризації» у сумі 1,13 тис. грн. Крім того, в Акті ревізії зазначено, що в порушення ст.15 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108, п.4.5, п.4.6 Колективного договору, п.2, п.13, п.2.15 «Положення про документальне, забезпечення записів в бухгалтерському обліку», затвердженого наказом Міністерства Фінансів України від 24.05.1995 №88 не нараховано заробітної плати працівникам по посадових окладах на суму 16,60 тис. грн. Відповідно в порушення п.3.1 Контракту, п.2.13, п.2.15 «Положення про документальне забезпечення записів в бухгалтерському обліку», затвердженого наказом Міністерства Фінансів України від 24.05.1995 №88, не нараховано надбавки, встановленої в контракті на суму 7,06 тис. грн.
Позаплановою виїзною ревізією окремих питань фінансового-господарської діяльності було встановлено, що вище встановлені порушення було допущені колишнім начальником КП «Бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 та колишнім бухгалтером ОСОБА_7
Дослідивши фактичні обставини справи щодо позовних вимог про визнання неправомірними дій Ніжинської ОДФІ, начальника Ніжинської ОДФІ Савицього Ю.М., заступника начальника Ніжинської ОДФІ Хоменко Л.С. та завідувача сектору Ніжинської ОДФІ Радченка Г.А. при винесенні Акту ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70, суд прийшов до висновку про відмову в позові в цій частині, оскільки відповідачі при проведенні позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» Ічнянської районної ради за період з 01.01.2012 по 31.05.2013 вчиняли дії у відповідності до звернення СВ Ічнянського РВ УМВС України в Чернігівській області від 11.06.2013 № 5013, ухвали Ічнянського районного суду Чернігівської області від 11.06.2013 № 733/1363/13-к та на підставі направлень від 02.07.2013 № 106 та № 107, виданих начальником Ніжинської ОДФІ Савицьким Ю.М., заступником начальника Ніжинської ОДФІ Хоменко Л.С. та завідувачем сектору Ніжинської ОДФІ Радченком Г.А. Ревізію проведено з 03.07.2013 по 16.07.2013 згідно програми позапланової ревізії окремих питаннях фінансово - господарської діяльності, погодженої 01.07.2013 з начальником СВ Ічнянського РВ УМВС України в Чернігівській області. Ревізію проведено з відома в.о. директора КП «Бюро технічної інвентаризації» Градунова О.Ю. та бухгалтера Григоренко В.В.
Тобто, ревізію КП «Бюро технічної інвентаризації» проведено відповідачами у відповідності до вимог чинного законодавства, що регулюють проведення ревізій органами державного фінансового контролю, а саме: Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.
При цьому посилання представника позивача на неправомірні дії відповідачів щодо не повідомлення позивача про проведення позапланової ревізії та не вручення копії Акту ревізії позивачу, спростовуються п. 35 та п. 38 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, які встановлюють таке:
- результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).
Акт ревізії містить:
вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії;
констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень.
Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
При цьому Акт ревізії складається у трьох примірниках: перший - для контролюючого органу, другий - для об'єкта контролю, третій - для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених цим Порядком та законодавством. Для унеможливлення підробки примірники акта візуються посадовою особою контролюючого органу на кожній сторінці із зазначенням на останній сторінці загальної кількості сторінок. Третій примірник акта ревізії до передачі правоохоронному органу зберігається у матеріалах ревізії. На звернення правоохоронного органу про видачу акта ревізії у разі, коли третій примірник вже надіслано іншому правоохоронному органу, контролюючий орган повідомляє про його назву, реквізити супровідного листа та видає завірену копію акта ревізії (п. 38 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550).
Також, ч. 3 вищенаведеного п. 35 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 щодо обов'язкового посилання на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначення винних у їх допущенні осіб, спростовує обґрунтування представника позивача щодо упередженості висновку Акту, як таких, що не входять до компетенції відповідачів, оскільки відповідачі не можуть приходити до висновку про порушення ст.ст. 364, 367 Кримінального кодексу України.
Щодо позовних вимог про визнання незаконним Акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Бюро технічної інвентаризації» від 16.07.2013 № 1-24/70 складеного Ніжинської ОДФІ за результатами позапланової ревізії в частині внесених до нього недостовірних та незаконних відомостей судом встановлено наступне.
Відповідно до запису в трудовій книжці позивач працював начальником КП «Бюро технічної інвентаризації» з 31.01.2006 однак, відповідно до рішення Ічнянської районної ради (13 сесія 6 скликання) від 22.03.2013, звільнений з займаної посади 29.03.2013, у відповідності до ст.38 Кодексу законів про працю України. Копія трудової книжки позивача знаходиться в матеріалах справи (а.с.10). На момент виникнення зазначених а Акті ревізії спірних порушень, позивач був керівником КП «Бюро технічної інвентаризації» та здійснював керівництво підприємством відповідно до укладеного між позивачем та Ічнянської районною радою контракту від 12.12.2007 № 32. Відповідно до п.п.1.1 п.1 останнього, керівник зобов'язується безпосередньо і через адміністрацію підприємства здійснювати поточне управління (керівництво) підприємством, забезпечувати його високоприбуткову діяльність, ефективне використання і збереження закріпленого за підприємством майна комунальної власності (а.с.151-153).
При цьому ревізією було встановлено, що в порушення п.п.6 п.4 р. III «Порядку обчислення середньої заробітної плати», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.02.1995 №100 при нарахуванні відпускних та компенсації за невикористану відпустку при розрахунку середньої заробітної плати включались одноразові виплати, що призвело до зайвого нарахування відпускних та компенсацій за невикористану відпустку на загальну суму 1,34 тис. грн., з яких виплачено на суму 0,66 тис. грн. Також в Акті ревізії зазначено:
- в порушення ст.15 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108, п.4.5, п.4.6 Колективного договору, п.2.13, п.2.15 «Положення про документальне забезпечення записів в бухгалтерському обліку», затвердженого наказом Міністерства Фінансів України від 24.05.1995 №88, нарахування заробітної плати технікам проводилося не по посадових окладах, а по відрядній формі, порядок застосування якої не визначено, на загальну суму 43,23 тис. грн.( виплачено з яких 38,55 тис. грн.) (а.с.116-128);
- в порушення п.п.6 п.4 р. III «Порядку обчислення середньої заробітної плати», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.02.1995 №100, внаслідок включення одноразових виплат при розрахунку середньої заробітної плати об'єктом контролю зайво нараховано матеріальної допомоги на суму 1,25 тис. грн.;
- в порушення ст.8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 № 2464-VІ зайво нараховано єдиного соціального внеску на загальну суму 16,85 тис. грн.
Тобто, в Акті ревізії викладено висновок про порушення щодо зайвого нарахування відпускних, компенсацій за невикористану відпустку, нарахування заробітної плати не по посадових окладах, а по відрядній формі, матеріальної допомоги, єдиного соціального внеску та недонарахування заробітної плати по посадових окладах та надбавок встановленої контрактом, які допущені колишнім начальником КП «Бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 та колишнім бухгалтером ОСОБА_7, зважаючи на те, що окремим особам по бухгалтерському обліку значиться заборгованість по заробітній платі, підприємству завдано збитків внаслідок незаконного нарахування заробітної плати в сумі 55,35 тис. грн. Виплата зайво нарахованих коштів з оплати праці, в т.ч. відрахувань єдиного соціального внеску, на суму 7,32 тис. грн. підприємством не проведена.
Так, судом встановлено, що в порядку п. 38 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 на адресу слідчого відділення Ічнянського РВ УМВС а Чернігівській області КП «Бюро технічної інвентаризації» 26.07.2013 було направлено супровідний лист № 1-19/1290 про передачу матеріалів ревізії, де вказано про те, що в діях посадових осіб даного підприємства вбачаються ознаки злочинів, передбачених ст.364, ст.367 Кримінального кодексу України. (а.с.60-62).
При цьому, листом від 11.10.2013 № 8685, надісланого Ічнянським районним відділом заступнику Ічнянської районної ради Присяжнюк З.І., було повідомлено, що слідчим відділенням Ічнянського РВ УМВС а Чернігівській області 19.04.2013 відомості про встановлені посадовими особами порушення внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12013260120000159 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч.1 ст.191 Кримінального кодексу України, а саме: привласнення чи розтрата чужого майна, яке було ввірене особі чи перебувало в її віданні. На час розгляду справи по даному факту провадиться досудове розслідування (а.с.157).
Отже, оскільки в силу ст. 62 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду, тому суд визнає, що відповідачами в Акті ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70 правомірно зазначено лише про можливість визначення винних в перерахованих порушеннях осіб.
З огляду на встановлене, суд прийшов до висновку, що позивач фактично оскаржує положення Акту ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70, посилаючись на те, що останній не відповідає чинному законодавству України.
Однак, посилання позивача на Акт ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70, який підписаний начальником КП «Бюро технічної інвентаризації» без заперечень, в даному випадку є неспроможними, оскільки даний Акт є лише документом, який встановлює факт порушення, тому, що в розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України рішення суб'єкта владних повноважень необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. Правові акти індивідуальної дії - це рішення які є актом одноразового застосування норм права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації. За своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Усі рішення суб'єкта владних повноважень мають підзаконних характер, тобто повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений законом.
Як зазначено вище, п. 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, передбачає, що акт ревізії складається зі вступної та констатуючої частин. У констатуючій частині наводиться інформація про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням того, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства. Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
З приводу оскарження висновків Акта ревізії необхідно також зазначити, що складений за результатами ревізії Акт не має будь-яких правових наслідків для позивача, оскільки він лише підтверджує факт проведення ревізії, є носієм інформації про виявлені контролюючим органом порушення законодавства.
При цьому, слід зазначити, що суд не може підміняти державний орган, дії чи рішення якого оскаржуються, приймаючи замість його висновку (в Акті ревізії) інший висновок, який би відповідав закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до виключної компетенції чи внутрішньої організаційної діяльності такого суб'єкта владних повноважень.
Згідно п. 1 ч. 4 ст. 105 Кодексу адміністративного судочинства України - адміністративний позов може містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень. Однак, позивач порушує у позові питання щодо визнання Акта ревізії незаконним, що в свою чергу не відповідає суті адміністративно-правових відносин. Тобто, в даному випадку, компетенція адміністративного суду не поширюється на такий спір, оскільки позовні вимоги позивача в цій частині є нічим іншим як вимогою про підтвердження наявності/відсутності факту (встановлення факту). Так, в розумінні ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України Акт перевірки - не є рішенням суб'єкта владних повноважень (нормативно-правовим актом індивідуальної дії), яке тягне за собою правові наслідки відносно позивача, не спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не має обов'язкового характеру для позивача, оскільки Акт ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70 не встановлює для ОСОБА_3 жодних прав та обов'язків (не породжує певних правових наслідків і не має обов'язкового характеру виконання), тому він не набуває статусу рішення в розумінні п. 1 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Отже, в частині позову про визнання незаконним Акту ревізії фінансово-господарської діяльності КП «Бюро технічної інвентаризації», складеного Ніжинською ОДФІ за результатами позапланової ревізії в частині внесених в нього недостовірних та незаконних відомостей також необхідно відмовити.
Отже, за встановленого факту відсутності порушеного права позивача спірним Актом ревізії від 16.07.2013 № 1-24/70, вимоги якого не визначають міру його відповідальності, враховуючи ст. 19 Конституції України, ч. 1 ст. 11, ст.ст. 71, 72 Кодексу адміністративного судочинства України та рішення Європейського суду з прав людини у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", суд прийшов до висновку, що у задоволенні позову ОСОБА_3- необхідно відмовити повністю.
Враховуючи викладене та керуючись ст.ст. 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні позову відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167, 186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Суддя Л.О. Житняк