Справа: № 826/19739/13-а Головуючий у 1-й інстанції: Клочкова Н.В. Суддя-доповідач: Глущенко Я.Б.
18 березня 2014 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Глущенко Я.Б.,
суддів Пилипенко О.Є., Романчук О.М.,
при секретарі Строяновській О.В.,
за участю:
представника позивача - ОСОБА_2,
представника відповідача - Косинської О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про визнання протиправним та скасування наказу, за апеляційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 грудня 2013 року,
ОСОБА_4 звернулася у суд із позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві, в якому, з урахуванням відкликання позову в частині вимог, просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача №65 «д» від 22.11.2013 року про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої 19.12.2011 року за № КВ 08311106899.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 грудня 2013 року адміністративний позов залишено без задоволення.
Не погоджуючись із постановою суду, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати таку та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з таких підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність винесення контролюючим органом наказу про скасування реєстрації декларації позивача про початок виконання будівельних робіт, з огляду на наявність у цій декларації недостовірних даних, що було виявлено першим в ході позапланової перевірки.
З таким висновком суду не можна не погодитися.
Колегією суддів установлено, що головним державним інспектором Інспекційного відділу №3 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві Панібратовим І.О. 22 листопада 2013 року було проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил. Зазначена перевірка проведена на підставі звернення гр. ОСОБА_6 Об'єкт перевірки: реставрація з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1 (ІІІ категорія складності).
За підсумками проведеної перевірки, відповідачем складено акт від 22.11.2013 року. У акті вказано, що перевірка проводилась в присутності представника за довіреністю ОСОБА_2 Зі змісту акту слідує, що посадовою особою, яка проводила перевірку з виїздом на місце, виявлено, що на об'єкті проводяться роботи з його реконструкції; роботи виконуються відповідно до проектної документації, розробленої Творчою архітектурною майстернею ОСОБА_7, наданої під час перевірки та декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої Інспекцією 19.12.2011 року за №КВ 08311106899; містобудівні умови на зазначений об'єкт не отримувались. Також, під час перевірки виявлено, що вхідні групи, влаштовані біля зазначеного об'єкта, перекривають вікна приямків підвального приміщення, що перешкоджає інсоляції та призводить до зміни шумового режиму в такому, чим порушено п. 2.1 ДБН В.2.5-28-2006 «Природне і штучне освітлення» та п. 7.19 ДБН В.2.2-9-99 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення.», що потребує отримання містобудівних умов на зазначений об'єкт будівництва.
У акті вчинено запис про те, що уповноважена особа від його підпису відмовилась та про те, що примірник акта надіслано поштою.
За результатами вищевказаної перевірки відповідачем винесено припис від 22.11.2013 року, адресований позивачу, з вимогою усунути порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті будівництва до 23.12.2013 року та складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 96 КУпАП, скоєне ОСОБА_4
Також, внаслідок згаданої перевірки наказом від 22.11.2013 року № 65 «д» скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті «Реставрація з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1», зареєстрованої за №КВ 08311106899 19.12.2011 року. Замовник будівництва - гр. ОСОБА_4.
Не погоджуючись із вищезазначеним наказом, ОСОБА_4 звернулася у суд.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, колегія суддів виходить із наступного.
Статтею 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, у відповідності до указу Президента України від 08.04.2011 року № 439/2011, є Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Згідно пункту 6 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого вищевказаним указом Президента України, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності визначає Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.
Пунктом 12 Порядку встановлено, що посадові особи інспекції під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
Згідно з пунктом 5 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно пункту 7 Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції та визначено, що підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Зазначений обов'язок контролюючого суб'єкта кореспондується із правами суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль: перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки (п. 13 вказаного Порядку).
Колегія суддів звертає увагу на те, що позивач заперечує факт присутності його уповноваженого представника під час проведення вищезгаданої перевірки, а також стверджує про недостовірність запису в акті перевірки про відмову від підпису цієї особи. Зважаючи на викладене, колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять жодних інших доказів, окрім спірного акту, про повідомлення позивача про час та місце проведення позапланової перевірки, за результатами якої складено цей акт, а також дійсної присутності представника позивача в ході перевірки.
На користь доводів позивача щодо необізнаності про спірну перевірку свідчить та обставина, що в акті перевірки перевіряючим зазначено лише про відмову уповноваженої особи від підпису цього акту, однак не міститься будь-яких застережень щодо відмови від отримання примірника акта та припису, які були направлені позивачу поштою, та отримані адресатом лише 28.11.2013 року, що підтверджується копією повідомлення про вручення поштового відправлення (а.с. 43).
Такі дії контролюючого суб'єкта не відповідають вимогам пункту 21 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, згідно з яким якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
За приписами КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 1, 2 ст. 71 Кодексу).
З огляду на те, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не виконав покладеного на нього процесуальним законодавством обов'язку доказування правомірності проведення перевірки суб'єкта містобудування в частині забезпечення його участі у такій перевірці, зазначені дії не узгоджуються із вимогами пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» № 553 від 23.05.2011 року щодо повноти, об'єктивності та неупередженості здійснення архітектурно-будівельного контролю. Відтак, дії відповідача не відповідають, зокрема, критерію необхідності врахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, на відповідність якому адміністративні суди перевіряють дії та рішення суб'єктів владних повноважень (п. 9 ч. 3 ст. 2 КАС України). Допущення наведеного порушення порядку проведення перевірки з боку контролюючого органу підтверджує сам факт винесення оскаржуваного позивачем наказу за результатами такої перевірки у день її проведення - 22.11.2013 року.
Колегія суддів наголошує, що вищевикладені порушення контролюючим органом правил здійснення державного архітектурно-будівельного контролю являються недопустимими зважаючи на принцип діяльності органів державної влади, які зобов'язані діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Разом з тим, порушення процедури проведення тої чи іншої перевірки не являються однозначним свідченням безпідставності прийнятого за її підсумками рішення, правомірність якого є самостійним предметом доказування в публічно-правовому спорі. Оскільки в ході позапланової перевірки об'єкта будівництва, що належить позивачу, виявлено ряд порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, які й покладені в основу спірного наказу, їх наявність чи відсутність підлягає перевірці судом.
Згідно акту від 22.11.2013 року, в ході перевірки об'єкта будівництва контролюючим органом виявлено, що вхідні групи, влаштовані біля зазначеного об'єкта, перекривають вікна приямків підвального приміщення, що перешкоджає інсоляції та призводить до зміни шумового режиму в підвальному приміщенні, чим порушено п. 2.1 ДБН В.2.5-28-2006 «Природне і штучне освітлення» та п. 7.19 ДБН В.2.2-9-99 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення.» та потребує отримання містобудівних умов на зазначений об'єкт будівництва. Такі обставини, на переконання контролюючого органу, свідчать про те, що позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт від 15.12.2011 року викладено недостовірні дані, а тому реєстрація цієї декларації на підставі ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підлягає скасуванню Інспекцією, про що й було видано відповідачем спірний наказ.
Обговорюючи зазначені доводи відповідача, колегія суддів зазначає, що стаття 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає, зокрема, порядок та підстави для внесення змін до декларації про початок виконання будівельних робіт, а також порядок і підстави для її скасування.
За правилами, закріпленими у названій нормі, виявлення у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних може бути як підставою для внесення змін у таку декларацію, так і підставою для скасування її реєстрації. Наведені правові наслідки залежать від характеру виявленої недостовірної інформації: якщо така свідчить про те, що об'єкту будівництва притаманні ознаки самочинно збудованого - реєстрація скасовується, а у випадку якщо підстав вважати об'єкт самочинним будівництвом відсутні - вносяться зміни до декларації.
Відповідачем було скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт з посиланням на частину 2 статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Тобто, контролюючий орган виходив із того, що об'єкт «реставрація з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1 (ІІІ категорія складності)» має ознаки самочинного будівництва. Зі змісту наказу слідує, що факт подання позивачем недостовірних даних пов'язується із недостовірністю інформації про земельну ділянку та містобудівні умові й обмеження її забудови.
Відповідно до ч. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
З огляду на приведені норми, підставою для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт є фактичне встановлення хоча б однієї із перелічених обставин, які свідчать про те, що нерухоме майно, стосовно якого виконуються будівельні роботи, є самочинно збудованим.
У контексті викладеного, колегія суддів звертає увагу на обставини, встановлені рішенням Печерського районного суду м. Києва від 23 грудня 2013 року у цивільній справі № 757/25798/13-ц за позовом ОСОБА_8 до ОСОБА_4, третя особа - Інспекція державного архітектурного контролю в м. Києві, про усунення перешкод у здійсненні права власності шляхом припинення дії, яка порушує права та відновлення становища, яке існувало до порушення. Так, названим судовим рішенням, яке набрало законної сили 19.02.2014 року, встановлено, що об'єкт будівництва «реставрація з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1 (ІІІ категорія складності)» в частині облаштування сходів над приямком нежилого приміщення, належного на праві власності гр. ОСОБА_8, порушує право останньої вільно користуватись указаним приямком. Окрім того, зазначеним судовим рішенням встановлено, що проектна документація щодо вказаного об'єкта будівництва не погоджена замовником (ОСОБА_4) з уповноваженими органами у сфері охорони культурної спадщини, а будівельні роботи розпочаті з порушенням законодавства з питань благоустрою населених пунктів усупереч розпорядженню КМДА №136 від 03.02.2011 року про переведення житлових приміщень квартири АДРЕСА_1, у нежилі.
Відповідно до частини 1 статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Колегія суддів звертає увагу на те, що вищезгадане судове рішення надано представником відповідача до суду апеляційної інстанції, відтак встановлені у ньому обставини не досліджувались судом першої інстанції при розгляді даної адміністративної справи. Разом з тим, судова колегія вважає за можливе врахувати даний новий доказ, оскільки встановлені судовим рішенням у цивільній справі обставини безпосередньо пов'язані з правомірністю початку будівельних робіт, декларацію щодо виконання яких було скасовано оспорюваним позивачем наказом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в м. Києві.
Враховуючи обставини, встановлені рішенням Печерського районного суду м. Києва від 23 грудня 2013 року у справі №757/25798/13-ц, колегія суддів доходить висновку, що такі свідчать про те, що реставрація з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1 здійснена самочинним шляхом: без належно затвердженого проекту, а також з істотними порушеннями будівельних норм і правил, що призвело до порушення прав користувачів суміжних приміщень.
Як було встановлено судом, в ході перевірки вказаного об'єкта інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю 22.11.2013 року виявлено подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації позивача, зокрема, в частині наявності інформації про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Так, у спірній декларації про початок виконання будівельних робіт пункт 13 (Інформація про містобудівні умови та обмеження земельної ділянки) не містить будь-яких даних.
Обговорюючи результати даної перевірки, колегія суддів зазначає, що містобудівні умови та обмеження - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
До містобудівних умов та обмежень належать, зокрема, планувальні обмеження (зони охорони пам'яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони) (пп. «ґ» п. 3.4 розділу ІІІ «Склад та зміст містобудівних умов та обмежень» Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109, зареєстрованим Міністерством юстиції України 22.07.2011 року за №912/19650).
Зважаючи на те, що наказом Міністерства культури і туризму України від 07.09.2006 року № 747/0/16-06 будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_2, віднесений до культурних пам'яток місцевого значення (Печерського району м. Києва), позивач повинен був отримати відповідні містобудівні умови та обмеження або погодити реставрацію з пристосуванням частини першого поверху будинку АДРЕСА_1 з органом охорони культурної спадщини.
Наведене, на переконання суду, спростовує правомірність посилання позивача на пункт 27 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109, зареєстрованим Міністерством юстиції України 22.07.2011 року за №912/19650, згідно з яким до таких об'єктів віднесено реконструкцію, реставрацію, перепланування, капітальний ремонт житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації, в тому числі мансардних поверхів та горищ (без втручання в несучі конструкції), улаштування вхідних груп, а також на лист Головного управління Містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 15.08.2011 року.
Утім, як було встановлено судом, таке погодження відсутнє, а містобудівні умови та обмеження позивачем не отримані.
Згідно з частиною 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
Таким чином, відповідач дійшов правомірного висновку про те, що зареєстрована ним декларація позивача містить недостовірні дані в частині наявності інформації про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які, з урахуванням вищеописаних обставин, свідчать про те, що спірному об'єкту будівництва притаманні ознаки самочинно збудованого.
Колегія суддів не приймає покликання апелянта на те, що у Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в м. Києві були відсутні повноваження щодо скасування реєстрації відповідної декларації, позаяк правовою підставою для винесення оспорюваного наказу є норма, закріплена в частині 2 статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Та обставина, що зазначеною нормою обумовлена необхідність дотримання порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України, при застосування такого заходу як скасування реєстрації декларації, не позбавляє інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю можливості реалізувати надане законом право. Прийняття наказу щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт відповідає приписам частини 2 статті 19 Конституції України та пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, згідно з яким Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів доходить висновку, що наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» № 65 «д» від 22.11.2013 року прийнятий в межах повноважень, у спосіб та на підставі чинного законодавства.
Таким чином, вимоги апеляційної скарги не знайшли підтвердження в ході апеляційного розгляду справи, відтак оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін.
Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 1, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 грудня 2013 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддяЯ.Б. Глущенко
суддя О.Є. Пилипенко
суддяО.М. Романчук
(Повний текст ухвали складений 24 березня 2014 року.)
.
Головуючий суддя Глущенко Я.Б.
Судді: Пилипенко О.Є.
Романчук О.М