20 лютого 2014 року м. Київ К/9991/46330/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),
суддівЛіпського Д.В.,
Черпака Ю.К.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Чернівецької обласної митниці
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року
у справі за позовом ОСОБА_4 до Державної митної служби України (далі - ДМС України), тимчасово виконуючого обов'язки голови Державної митної служби України Дериволкова Степана Дмитровича, Чернівецької обласної митниці про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу,
У лютому 2012 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому зазначив, що проходив службу в органах митної служби на посаді провідного інспектора митного поста «Росошани» Чернівецької обласної митниці. Наказом ДМСУ від 25 січня 2012 року № 107-к припинено його перебування на державній службі в митних органах за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу». Вважаючи своє звільнення неправомірним, просив суд скасувати наказ ДМСУ від 25 січня 2012 року № 107-к в частині припинення перебування його на службі, поновити на службі та стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 27 березня 2012 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано наказ ДМС України від 25 січня 2012 року № 107-к частині припинення з 26 січня 2012 року перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_4 Поновлено ОСОБА_4 на посаді провідного інспектора митного поста «Росошани» Чернівецької обласної митниці. Зобов'язано Чернівецьку обласну митницю нарахувати та виплатити ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26 січня 2012 року по 19 червня 2012 року.
У касаційній скарзі Чернівецька обласна митниця порушує питання про скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції. Зазначає, що апеляційним судом порушено норми матеріального права, зокрема, невірно застосовано положення Митного кодексу України та Закону України «Про державну службу», не взято до уваги Угоду про співробітництво та взаємну допомогу в митних питаннях, підписану 18 грудня 1995 року між Урядом України та Урядом Республіки Польща. Вказує, що суди не дали належної оцінки висновкам службової перевірки. Крім того, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги державного службовця не є дисциплінарним стягненням, а є спеціальною підставою припинення державної служби.
Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_4 проходив публічну службу в митних органах на різних посадах, а з 20 січня 2012 року - на посаді провідного інспектора митного поста «Росошани» Чернівецької обласної митниці.
Наказом ДМС України від 25 січня 2012 року № 107-к про припинення перебування позивача на державній службі в митних органах України за порушення Присяги державного службовця, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу».
Підставою видання наказу від 25 січня 2012 року № 107-к стала доповідна записка, складена за результатами роботи комісії з метою надання практичної та методичної допомоги Чернівецькій обласній митниці в організації митного контролю та оформлення, реалізації заходів з питань справляння митних платежів, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, протидії корупції.
За висновками цієї перевірки ОСОБА_4 несумлінно виконував свої службові обов'язки, що виразилось у пропуску вантажних та вантажно-пасажирських транспортних засобів через «Зелений коридор» в 15 випадках, внаслідок чого несплачений єдиний збір до Державного бюджету України в розмірі 306,19 грн. Вказані дії вчинені позивачем в період тимчасового виконання обов'язків головного інспектора сектору митного оформлення №3 відділу митного оформлення №1 митного поста «Вадул-Сірет». Крім того, встановлено інше порушення, що вчинене позивачем зокрема: за відомостями, які містяться в електронному журналі пасажирського пункту програмно-інформаційного комплексу «Інспектор-2006», за період з липня 2011 по січень 2012 років виявлено 50 випадків переміщення з митної території України транспортних засобів іншими громадянами ніж ті, які переміщували їх на митну територію України (декларантами), серед яких 1 випадок здійснення такого пропуску автомобіля позивачем, а саме: транспортного засобу AUDI з реєстраційним номером НОМЕР_1, вивезеним 15 листопада 2011 року з митної території України громадянином ОСОБА_8 Під час здійснення митного контролю та митного оформлення даного транспортного засобу, позивач виконував службові обов'язки головного інспектора сектору митного оформлення №4 відділу митного оформлення №3 митного поста «Кельменці.
Відповідно до статті 408 Митного кодексу України, чинного на час існування спірних правовідносин, правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу».
Крім того, у митній службі України діє Дисциплінарний статут митної служби України, який затверджується законом (частина 2 статті 410 Митного кодексу України).
Отже, порядок, умови проходження і припинення державної служби в митних органах встановлено Законом України «Про державну службу» та Дисциплінарним статутом митної служби України (далі - Дисциплінарний статут).
Дисциплінарний статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».
Відповідно до статті 21 Дисциплінарного статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
До діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України (пункт 1,2 статті 22 Дисциплінарного статуту).
Розділом 4 Дисциплінарного статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Статтею 413 Митного кодексу України встановлено, що посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Отже, під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Судами встановлено, що 08 червня 1995 року ОСОБА_4 прийняв Присягу державного службовця.
Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII) визначено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Цією нормою визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Таким чином, недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм може бути як порушенням Присяги так і дисциплінарним правопорушенням, проте дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Системний аналіз наведених спеціальних і загальних норм, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Дисциплінарного статуту та Законом № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення.
При цьому необхідно враховувати, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
З метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування (стаття 31 Дисциплінарного статуту).
Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція) пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно із абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.
Отже, звільненню державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, має передувати службове розслідування, яке регулюється Інструкцією і висновки якого є передумовою звільнення.
Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можливо кваліфікувати як порушення Присяги.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 22 жовтня 2013 року (справа № 21-274а13) за позовом ОСОБА_9 до Державної митної служби України, Львівської митниці Держмитслужби про скасування наказу та поновлення на роботі.
В матеріалах справи відсутня інформація про проведення відповідачами службового розслідування по факту несумлінного виконання ОСОБА_4 своїх службових обов'язків.
В наказі голови ДМС України від 18 квітні 2011 року № 796-к «По особовому складу Львівської митниці» вказано, що позивач під час здійснення службових повноважень не забезпечив виконання Планів-завдань. Внаслідок несумлінного виконання ним своїх службових обов'язків не були виявлені та припинені факти незаконного ввезення в Україну товарів. Разом з тим, кваліфікуючи дії ОСОБА_4 як порушення Присяги, відповідачем не наведено відповідні мотиви, за яких проступок позивача можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.
Вирішуючи спір та оцінюючи правомірність дій відповідача, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, обґрунтовано зазначив, що оскаржуваний наказ не містить інформації щодо дій, вчинених ОСОБА_4, які перешкоджають перебуванню його на службі в митних органах, а в тексті наказу відсутнє обґрунтування обставин, які свідчать про порушення позивачем присяги.
За таких обставин, підстав для скасування судового рішення колегія суддів не вбачає.
Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу Чернівецької обласної митниці відхилити.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя С.В. Головчук
Судді Д.В. Ліпський
Ю.К. Черпак