01 квітня 2009 року м. Київ
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
ГоловуючогоЦуркана М.І.,
суддів:Гашицького О.В.,
Мойсюка М.І.,
Розваляєвої Т.С.,
Юрченка В.В.,
при секретарі судового засіданні Александровій Я.А.,
за участю: представників позивача - Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» - Перепелиці А.В., Кармазіна О.А.;
представника відповідача - Міністерства охорони навколишнього природного середовища України - Миргородського О.П.;
представників третіх осіб:
Національної акціонерної компанії «Надра України» - Макарчука Ф.В.;
Дочірнього підприємства Національної акціонерної компанії «Надра України»
«Полтавнафтогазгеологія» - Телятника В.М.;
Закритого акціонерного товариства «Девон» - Вензовської Т.О.;
представника Генеральної прокуратури України - Хейлик Н.М.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища України, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог - Товариство з обмеженою відповідальністю науково-виробнича фірма «Октан-Ресурс»; треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог: Національна акціонерна компанія «Надра України»; Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії «Надра України» «Полтавнафтогазгеологія»; Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Геолсоюз»; Закрите акціонерне товариство «Девон»,- про визнання протиправними та скасування рішень, визнання недійсними спеціальних дозволів і адміністративних договорів та зобов'язання вчинити дії, яка переглядається за касаційними скаргами Закритого акціонерного товариства «Девон», Національної акціонерної компанії «Надра України», Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Генеральної прокуратури України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2008 року
У червні 2007 року Відкрите акціонерне товариство «Укрнафта» (ТОВ«Укрнафта»), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича фірма «Октан-Ресурс» (ТОВ НВФ «Октан-Ресурс»), звернулося до суду з позовом до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів: Національна акціонерна компанія «Надра України» (НАК «Надра України»); Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії «Надра України» «Полтавнафтогазгеологія» (ДП «Полтавнафтогазгеологія»); Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Геолсоюз» (ТОВ «Компанія «Геолсоюз»), про визнання протиправним та скасування рішення про продовження терміну дії спеціального дозволу на користування надрами №1931 від 14.05.2002 та рішення про видачу спеціального дозволу на користування надрами №2956 від 24.04.2007.
В обґрунтування позову посилались на те, що відповідачами з порушенням встановленого порядку підприємству «Полтавнафтогазгеологія», продовжено дію спеціального дозволу №1931 від 14.05.2002, тобто без підтвердження наміру надрокористувача у подальшому геологічному вивченні Сахалінського родовища та у відсутність фінансових і виробничих можливостей для таких робіт.
Неправомірне продовження строку дії спеціального дозволу №1931 від 14.05.2002 спричинило прийняття неправомірного рішення про його переоформлення на спеціальний дозвіл №2956, що виданий НАК «Надра України», а позивача позбавило можливості прийняти участь у конкурсі на отримання такого спеціального дозволу.
У процесі розгляду справи обсяг позову мінявся. Остаточно позивач просив: визнати протиправним та скасувати рішення Міністерства охорони навколишнього природного середовища України про продовження терміну дії на два роки спеціального дозволу на користування надрами №1931 від 14.05.2002; визнати протиправним та скасувати рішення Міністерства охорони навколишнього природного середовища України про видачу спеціального дозволу на користування надрами №2956 від 24.04.2007; визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами №1931 від 14.05.2002; визнати недійсною угоду укладену між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та ДП «Полтавнафтогазгеологія» про порядок користування надрами до дозволу на користування надрами № 1931 від 14.05.2002; визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами №2956 від 24.04.2007; визнати недійсною угоду про порядок користування надрами укладену між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та НАК «Надра України» до спеціального дозволу на користування надрами №2956 від 24.04.2007; зобов'язати Міністерство охорони навколишнього природного середовища України анулювати спеціальні дозволи №1931 від 14.05.2002 та №2956 від 24.04. 2007.
Судом до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів, залучено Закрите акціонерне товариство «Девон» (ЗАТ «Девон»).
Постановою господарського суду м. Києва від 06.02.2008 у задоволенні позову відмовлено.
Новим рішенням Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2008 постанову суду першої інстанції скасовано. Позов задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані: протокол №2 Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування при Мінприроди від 11.04.2007 в частині продовження ДП «Полтавнафтогазгеологія» терміну дії спеціального дозволу на користування надрами №1931 від 14.05.2002; протокол №4 Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування при Мінприроди від 25.04.2007 в частині зміни ДП «Полтавнафтогазгеологія» терміну дії спеціального дозволу на користування надрами №1931 від 14.05.2002.
Визнані недійсними та анульовані спеціальні дозволи №1931 від 14.05.2002 та №2956 від 24.04.2007.
Визнаний протиправним та скасований протокол №2 Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування при Мінприроди від 11.04.2007 в частині переоформлення спеціального дозволу №1931 від 14.05.2002 на НАК «Надра України».
У задоволенні решти позову відмовлено.
У касаційних скаргах ЗАТ «Девон», НАК «Надра України», Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та Генеральна прокуратура України, посилаючись на порушення апеляційним судом вимог матеріального та процесуального права, просили рішення апеляційного суду скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін та інших осіб, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг та заперечень на них, колегія суддів вважає, що скарги підлягають задоволенню.
Судами встановлено, що у 1996 році згідноспеціального дозволу №604 від 23.01.1996 ДП «Полтавнафтогазгеологія» на п'ять років отримало право геологічного вивчення Сахалінського родовища. У 2001 році термін дії дозволу продовжено до 23.01.2006, а 14.05.2002 дозвіл №604 переоформлено на спецдозвіл №1931 зі строком дії до 14.05.2006. Строк останнього продовжено до 14.05.2007.
16.01.2007 ДП «Полтавнафтогазгеологія» звернулосядо Міністерства охорони навколишнього природного середовища Україниіз заявою про продовження спеціального дозволу №1931 на користування надрами Сахалінського родовища.
10.04.2007 №01-747/2-10 до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України звернулась НАК «Надра України» з проханням переоформити спеціальний дозвіл №1931 у зв'язку з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.07.2006 №383-р «Про заходи щодо удосконалення структури Національної акціонерної компанії «Надра України». До клопотання додано відповідне погодження на переоформлення спеціального дозволу ДП «Полтавнафтогазгеологія» від 04.04.2007 №20-02/90.
Міжвідомчою робочою групою з питань надрокористування при Мінприроди 11.04.2007 (протокол №2) було прийнято рішення щодо продовження ДП «Полтавнафтогазгеологія» строку дії спеціального дозволу №1931 на п'ять років та переоформлення спеціального дозволу №1931 на геологічне вивчення Сахалінського родовища з ДП «Полтавнафтогазгеологія» на НАК«Надра України».
Протоколом №4 від 25.04.2007 термін дії спецдозволу №1931 визначено у два роки та переоформлено на НАК«Надра України» під №2956.
Відмовивши у позові, суд першої інстанції виходив з того, що порушень при оформленні (переоформленні) спеціальних дозволів не допущено.
Задовольнивши позов частково, апеляційний суд зазначив, що продовженням строку дії спеціального дозволу №1931 від 14.05.2002 на геологічне вивчення Сахалінського родовища порушено вимоги Закону України «Про нафту і газ», інших нормативно-правових актів, зокрема Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 №1540.
З такими висновками апеляційного суду погодитись не можна.
Предметом розгляду є відносини, що склалися в управлінській сфері нафтогазової галузі та стосовно адміністративних договорів, тобто спір публічно - правовий.
Характерним для цих спорів є участь у ньому органу публічної влади, а останній, відповідно до вимог статті 19 Конституції України зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України визначаються Законом України «Про нафту і газ». Цим же Законом врегульовані відносини, пов'язані з особливостями користування нафтогазовими надрами.
Згідно частин першої, другої статті 6 Закону основні напрями державної політики у нафтогазовій галузі визначає Верховна Рада України, а Кабінет Міністрів України та інші уповноважені на це органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, реалізують державну політику в нафтогазовій галузі та здійснюють управління нею.
За змістом частини першої статті 11 згаданого Закону користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація здійснюється лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами.
Статтею 14 Закону встановлено, що спеціальні дозволи надаються на конкурсних засадах у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 15 цього Закону.
Згідно з частиною першою статті 28 Закону України «Про нафту і газ» невід'ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами є угода про умови такого користування.
На виконання своїх повноважень Урядом України видавались підзаконні акти, якими визначався порядок надання спеціальних дозволів.
Так, на час отримання дозволу у 1996 році чинною була постанова Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 р. №709 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами» (з наступними змінами). 02 жовтня 2003 року Уряд видав постанову №1540 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», яка діяла до 27 лютого 2008 року, тобто до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України №273 «Про затвердження Порядку надання у 2008 році спеціальних дозволів на користування надрами».
У той же час, згідно із пунктом 5 статті 71 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (Закон №489-Vвід 19.12.2006) дія статей 14, 15, 16 та 17 в частині умов надання спеціальних дозволів на користування надрами на 2007 рік була зупинена, а статтею 5 цього Закону установлювалось, що у 2007 році продаж спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється на аукціонах, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України.
Кабінетом Міністрів України видано постанову від 14 березня 2007 року №480 «Про затвердження Порядку надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами».
Зі змісту пункту 2 Порядку вбачається, що дозволи надаються Мінприроди, а пунктом 7 передбачена можливість надання такого дозволу без проведення аукціону, за результатами розгляду поданих заявок Міжвідомчою робочою групою з питань надрокористування.
Згідно з пунктом 14 Порядку, у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення і проведення оцінки запасів родовищ, розробки родовища корисних копалин за умови відсутності порушень з боку надрокористувача умов дозволу строк дії дозволу може бути продовжено. При цьому строк дії дозволу на геологічне вивчення продовжується на строк, необхідний для закінчення робіт, але не більш як на п'ять років. Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає такі ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Можливість продовження дії дозволу, у тому числі без проведення конкурсу, передбачалось і Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 02 жовтня 2003 року №1540 (пункт 20).
З матеріалів справи вбачається, що ДП «Полтавнафтогазгеологія» подало до Мінприроди висновок територіального управління Держгірпромнагляду по Харківській області від 05.04.2007 №08-04-8/594 щодо погодження матеріалів на продовження спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення, в тому числі Сахалінського родовища, а також Екологічну карту № 01/07 від 12.01.2007, в якій містяться умови продовження спеціального дозволу №1931. Відповідно до Інструкції щодо порядку погодження матеріалів з Мінекобезпеки України та його органами на місцях для отримання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 30.09.1996 №119, Екологічна картка є формою погодження органами Мінекобезпеки (Мінприроди) видачі спеціальних дозволів на користування надрами.
Таким чином надрокористувач (ДП «Полтавнафтогазгеологія») спеціальний дозвіл отримав відповідно до Порядку визначеного Кабінетом Міністрів України від 31 серпня 1995 року №709, переоформив його за Правилами визначеними Урядом України у постанові №1540 від 02 жовтня 2003 року, продовжив термін дії дозволу згідно Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2007 року №480.
Останнім Порядком визначені й підстави переоформлення дозволу. Зокрема, у пункті 16 визначено, що переоформлення дозволу проводиться у разі передачі майна, необхідного для користування ділянкою надр, юридичною особою (надрокористувачем), яка є основним підприємством, юридичній особі, яка є її дочірнім підприємством, а юридичною особою (надрокористувачем), яка є дочірнім підприємством, юридичній особі, яка є її основним підприємством, за умови наявності у таких юридичних осіб ліцензії на провадження видів господарської діяльності, пов'язаної з користуванням надрами.
З огляду на розпорядження Кабінету Міністрів України від 05 липня 2006 р. №383-р «Про заходи щодо удосконалення структури НАК «Надра України» стосовно погодження з пропозицією Мінприроди про реорганізацію дочірніх підприємств НАК шляхом приєднання до Компанії та переоформлення на Компанію наданих дочірнім підприємствам спеціальних дозволів на користування надрами це означає, що оформлення (переоформлення) спеціальних дозволів здійснено відповідачами в межах наданих повноважень та у спосіб передбачений чинним законодавством.
Тому правових підстав для задоволення позову не було.
Що стосується висновків апеляційного суду та заперечень позивача на підтримання цих висновків, то колегія суддів вважає їх помилковими з огляду на таке.
За змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України завданням адміністративного судочинства стосовно юридичних осіб є захист прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Матеріали справи не містять відомостей про порушення визнаних (оспорюваних) прав позивача у відносинах надання/продовження спеціальних дозволів, учасником яких ВАТ «Укрнафта» не була.
Стосовно інтересу позивача, то колегія суддів виходить з того, що захисту підлягає не будь-який, а правовий інтерес.Конституційний Суд України у Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес)розкриває поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Оскільки у позові йдеться про обмеження конкурсних засад отримання спеціального дозволу, що розцінено порушенням інтересу пов'язаного з можливою участю у такому конкурсі, то за обставин дотримання відповідачами приписів чинного законодавства не вбачається порушень правових інтересів позивача, гіпотетична участь якого в уявному конкурсі не може розцінюватися самостійним об'єктом судового захисту.
З огляду на дію закону у часі колегія суддів не погоджується з висновком апеляційного суду про те, що на час розгляду питання про продовження строку дії спеціального дозволу застосуванню, зокрема щодо строків подачі і розгляду заяви, підлягав не чинний Порядок затвердженийпостановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2007 року №480, а Правила визначені Урядом України у постанові №1540 від 02 жовтня 2003 року.
З урахуванням фактичних дій ДП «Полтавнафтогазгеологія» щодо участі у вивченні й дослідженні Сахалінського родовища не можна погодитись із висновком апеляційного суду про те, що передача ним майна до НАК «Надра України» за передавальним актом від 04.04.2007 та погодження на переоформлення спеціального дозволу №1931 від 14.05.2002 є тотожним поняттю відмови користувача нафтоносними надрами, як підстави передбаченої статтею 27 Закону України «Про нафту і газ» для анулювання спеціального дозволу на користування нафтоносними надрами.
Таким чином, апеляційний суд помилився у юридичній кваліфікації відносин, що виникли між сторонами, а тому його рішення не відповідає вимогам статті 159 КАС України щодо законності та обґрунтованості.
Відповідно до правил статті 226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване помилково.
На підставі викладеного, статей 220, 223, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційні скарги Закритого акціонерного товариства «Девон», Національної акціонерної компанії «Надра України», Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Генеральної прокуратури України задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2008 року скасувати і залишити в силі постанову господарського суду м. Києва від 06 лютого 2008 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена до Верховного Суду України лише за винятковими обставинами у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239 КАС України.
Головуючий М.І.Цуркан
Судді О.В.Гашицький
М.І.Мойсюк
Т.С.Розваляєва
В.В.Юрченко