Справа № 817/4397/13-а
26 грудня 2013 року 20год. 20хв. м. Рівне
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Бондаренко В.Ю. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
позивача: представник Меленчук І.В.
відповідача: представник Мякищук О.Ф.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
Дубенський міжрайонний прокурор
до Дубенської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
До Рівненського окружного адміністративного суду звернувся з адміністративним позовом в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" Дубенський міжрайонний прокурор до Дубенської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Дубенської міської ради № 2604 від 28.11.2013.
В обгрунтування позову вказує, що рішення є незаконним та таким, що суперечить вимогам чинного законодавства, порушує конституційні засади місцевого самоврядування. Зазначає, що при прийнятті оскаржуваного рішення Дубенська міська рада вийшла за межі наданих їй повноважень, грубо порушила визначений законом порядок скликання та проведення позачергової сесії ради, не дотрималась встановленого порядку щодо попереднього оприлюднення проекту рішення.
Представник позивача в судовому засіданні адміністративний позов підтримав та просив задовольнити.
Відповідач Дубенська міська рада адміністративний позов не визнав, подав письмове заперечення (а.с.47-52). Представник відповідача в судовому засіданні надав пояснення, що відповідає наведеному в письмовому запереченні. Зокрема, вказав, що прокурор повинен був спочатку провести відповідну перевірку законності рішення міської ради, вжити заходів позасудового захисту порушених прав, зокрема внесенням відповідного подання до міської ради, і лише у випадку відхилення останнього звернутись до суду з відповідним позовом. Крім цього, представник відповідача зазначив, що відповідно до ч.9 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради у винятковий випадках може бути скликана не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Відтак, законодавство допускає у виняткових випадках скликання сесії відповідної ради за один день до її проведення і, відповідно, питання, які вносяться на розгляд ради, не можуть бути оприлюдненими за двадцять днів до їх прийняття. Також представник відповідача вказав, що відповідно до ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Зауважив, що оскаржуване рішення міської ради не є нормативно-правовим актом, вважає, що це є акт індивідуальної дії, а тому його проект не підлягав офіційному опублікуванню. Також представник відповідача зазначив, що повноваження міської ради визначеними в статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питаннями не вичерпуються, оскільки рада може вирішувати в рамках загальної компетенції й інші питання, віднесені законами України до її відання. Депутати Дубенської міської ради, як представники територіальної громади м.Дубно, вправі порушувати перед органами державної влади питання щодо суспільно-політичних процесів, котрі відбуваються в державі, тим самим реалізуючи публічну владу територіальної громади.
З урахуванням наведеного представник відповідача в задоволенні позову просив відмовити повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, встановивши фактичні обставини справи, перевіривши їх доказами, дослідженими в судовому засіданні, оцінивши їх у сукупності, відповідно до вимог закону, суд дійшов висновку, що позов підлягає до задоволення з таких підстав.
Судом встановлено, що розпорядженням міського голови № 128-р від 27.11.2013 на підставі статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" скликано позачергову сесію Дубенської міської ради 28 листопада 2013 року та внесено до порядку денного сесії ради питання: "Про звернення депутатів Дубенської міської ради до Президента України В.Ф. Януковича, Верховної Ради України" (а.с.58).
28 листопада 2013 року Дубенською міською радою прийнято рішення № 2604 "Про звернення депутатів Дубенської міської ради до Президента України В.Ф. Януковича, Верховної Ради України", відповідно до якого міська рада вирішила: "1. Ухвалити звернення депутатів Дубенської міської ради шостого демократичного скликання до Президента України В.Ф. Януковича та Верховної Ради України з приводу підписання Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом (текст додається). 2. Організаційному відділу направити звернення Президенту України, Верховній Раді України" (а.с.8).
В зверненні депутатів Дубенської міської ради, ухваленому рішенням № 2064 від 28.11.2013, висунуто вимогу до Президента України відправити у відставку Кабінет Міністрів України, вирішити питання скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.11.2013 № 905-р, а також викладено звернення до Верховної Ради України зібратись на позачергову сесію та розглянути весь пакет євроінтеграційних законів.
2 грудня 2013 року Дубенською міською радою рішення № 2604 від 28.11.2013 було оприлюднене на офіційному сайті Дубенської міської ради (а.с.61-63) та надіслане до Адміністрації Президента України та Верховної Ради України (а.с.70,71).
11 грудня 2013 року Дубенською міжрайонною прокуратурою на підставі ч.3 ст.21 Закону України "Про прокуратуру" винесено постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням законодавства про місцеве самоврядування при прийнятті Дубенською міською радою рішення № 2604 від 28.11.2013 (а.с.74-75) та в порядку ст.ст. 8, 20 Закону України "Про прокуратуру" направлено Дубенському міському голові вимоги про надання завірених копій прийнятих рішень упродовж листопада-грудня 2013 року та протоколу сесії (а.с.56-57). Витребувані документи Дубенською міською радою були надані прокурору 11 та 12 грудня 2013 року (а.с.54,55).
За наслідками виявлених під час перевірки порушень закону, без внесення подання, Дубенський міжрайонний прокурор звернувся до суду щодо визнання протиправним та скасування рішення Дубенської міської ради №2604 від 28.11.2013 "Про звернення депутатів Дубенської міської ради до Президента України В.Ф. Януковича, Верховної Ради України".
Що стосується повноважень позивача на звернення до суду, суд зазначає наступне.
Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України на прокуратуру покладено виконання функції нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, що видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Повноваження прокурора при здійсненні прокурорського нагляду визначені ч.1 ст.20 Закону України "Про прокуратуру", а саме:
1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності без особливих перепусток, де такі запроваджено. Отримання від Центрального депозитарію цінних паперів, Національного банку України та депозитарних установ інформації, що міститься у системі депозитарного обліку цінних паперів, здійснюється в порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про депозитарну систему України";
2) витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів;
3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
4) мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";
5) отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, в тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.
Дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.
При виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право:
1) вносити подання;
2) у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування;
3) звертатися до суду в передбачених законом випадках.
Судом встановлено, що рішення Дубенської міської ради № 2064 від 28.11.2013 та інші документи, які стосуються прийняття такого рішення, були одержані Дубенським міжрайонним прокурором в межах повноважень, визначених пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України "Про прокуратуру". При цьому дії, визначені пунктами 3, 4, 5 частини першої цієї статті, прокурором не вчинялися.
Пунктом 2 частини 5 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор, без внесення подання, може звернутися до суду щодо визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.
Отже, звертаючись до суду із даною вимогою, прокурор діє як посадова особа органу державної влади та набуває статусу позивача.
Що стосується питання правомірності оспорюваного рішення, суд зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України гарантовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.2 ст.5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Згідно з ч.1 ст.6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Статтею 7 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною 3 вказаної статті встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.
Водночас, предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов'язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад.
Висновки аналогічного характеру наведені у рішенні Конституційного Суду України від 26.03.2002 №6-рп/2002 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) (пункт 4).
Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Законом України від 15.07.1997 №452/97-ВР) закріплено, що головні повноваження і функції місцевих властей визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (ч.1, ч.2 ст.4).
Отже, органи місцевого самоврядування в межах закону мають право вільно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Відповідно до ст.25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (загальна компетенція).
Згідно зі ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради на пленарних засіданнях вирішують визначений перелік питань, які віднесено до їх виключної компетенції.
Вказані статті не відносять ні до загальної, ні до виключної компетенції міських рад повноваження щодо розгляду та вирішення питань про пред'явлення Президенту України вимоги відправити у відставку Кабінет Міністрів України чи вирішити питання скасування розпорядження Кабінету Міністрів України, а також про звернення до Верховної Ради України щодо скликання позачергової сесії та прийняття законів України.
Крім того, Конституцією України та законами України визначено інший порядок вирішення зазначених питань.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для до висновку, що відповідач, приймаючи від імені територіальної громади міста Дубно оспорюване рішення, вирішував питання, які не є питаннями місцевого значення, не належать до його компетенції і віднесені законом до повноважень інших органів.
Відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (пункт 4).
Враховуючи наведене, незалежно від того чи має рішення органів місцевого самоврядування нормативний характер, воно є обов'язковим до виконання в межах відповідної територіальної громади.
Суд вважає за необхідне наголосити, що за своїм змістом оспорюване рішення має форму звернення депутатів міської ради з викладеною у ньому оцінкою політичної ситуації у країні та вимогами до органів державної влади щодо вжиття певних заходів. Оскільки за своєю правовою природою таке рішення стосується депутатської діяльності, а не питань територіальної громади, викладення його у формі рішення міської ради та, як наслідок, надання йому ознак обов'язкового виконання, є виходом за межі повноважень відповідача.
Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
З огляду на наведене, оспорюване рішення Дубенської міської ради № 2064 від 28.11.2013 "Про звернення депутатів Дубенської міської ради до Президента України В.Ф.Януковича, Верховної Ради України" підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а адміністративний позов - задоволенню повністю.
Відповідно до ст. 94 КАС України підстави для розподіл судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов задовольнити повністю.
Рішення Дубенської міської ради Рівненської області № 2604 від 28 листопада 2013 року визнати протиправним та скасувати.
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Житомирського апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Суддя Дорошенко Н.О.