19 грудня 2013 року Справа № 24686/10
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Макарика В.Я.
суддів - Глушка І.В. Большакової О.О.
за участю секретаря судового засідання - Ливак М.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.03.2010р. по справі № 2а-2033/09/0770 за позовом Мукачівської районної державної адміністрації до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області про визнання дій неправомірними,-
Мукачівська районна державна адміністрація звернулася до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області в якому просила: визнати дії службових осіб КРУ в Закарпатській області неправомірними; 2) скасувати акт ревізії в частині: розділ 11 «Кошти субвенцій», від сторінки 50 абзац 3 до сторінки 54 абзац включно; 3) скасувати акт ревізії в частині: розділ 13 «Ревізія питань виконання об'єктом контролю основних функцій головного розпорядника бюджетних коштів», від сторінки 62 абзац І до сторінки 66 абзац 2 включно; 4) скасувати лист про усунення порушень та недоліків виявлених ревізією від 25.02.2009 року № 07-08/807 в частині: пункт 1 «д»; 5) скасувати лист :про усунення порушень та недоліків виявлених ревізією від 25.02.2009 року № 07-08/807 в - частині: пункт 1 «е».
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.03.2010р., 1) Позов задоволено частково, 2) визнано дії службових осіб КРУ в Закарпатській області неправомірними частково; 3) скасовано акт ревізії в частині: розділ 11 «Кошти субвенції», від сторінки 50 абзац 3 до сторінки 54 абзац 2 включно; 4) скасовано акт ревізії в частині: розділ 13 «Ревізія витань виконання об'єктом контролю основних функцій головного розпорядника бюджетних коштів», від сторінки 62 абзац 2 до сторінки 66 абзац 2 включно; 4) скасовано лист про усунення порушень та недоліків виявлених ревізією від 25.02.2009 року № 07-08/807 в частині: пункт 1 «д»; Урешті позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідач КРУ в Закарпатській області оскаржила її в апеляційному порядку та просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Апелянт свої вимоги мотивує тим, що судом 1 інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, висновки суду вважає необґрунтованими з підстав викладених в апеляційній скарзі, та порушено норми матеріального та процесуального права.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що згідно плану контрольно-ревізійної роботи КРУ в Закарпатській області на IV квартал 2008 року, Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Мукачівської райдержадміністрації за період з 01.11.2004 по 31.11.2008 роки.
За результатами ревізії Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області, зокрема головним контролером-ревізором відділу контролю в сфері органів влади і оборони було складено та підписано акт про результати ревізії фінансово-господарської діяльності Мукачівської районної державної адміністрації від 06.02.2009 року № 07-08/17, На підставі акту про результатів ревізії фінансово-господарської діяльності Мукачівської райдержадміністрації від 06.02.2009 року № 07-08/17 Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області було направлено на адресу позивача лист від 25.02.2009 № 07-08/807 про усунення порушень та недоліків виявлених ревізією» у в якому зафіксовано ряд порушень норм законодавства при здійсненні фінансово-господарської діяльності підприємства, які підтверджені належними доказами. Також апелянт зазначає, що акт про результати ревізії носить інформаційний, а не обов'язковий характер, не є нормативним актом, не породжує певних прав чи обов'язків, зокрема, для позивача. Тому висновки ревізії, а також дії посадових осіб Контрольно-ревізійного управління в Івано-Франківській області щодо надання висновків в довідці ревізії не можуть оскаржуватись в судовому порядку.
Представник Мукачівської районної державної адміністрації в судове засідання на виклик суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи у його відсутності згідно із ч.4 ст. 196 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги , дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.
Як стверджується матеріалами справи та встановлено судом , що відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи КРУ в Закарпатській області на IV квартал 2008 року, Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Мукачівської райдержадміністрації за період з 01.11.2004 по 31.11.2008 роки. В ході перевірки, службовими особами КРУ в Закарпатській області (далі - ревізорами) проводилися зустрічні звірки, направлялися листи у різні установи для підтвердження фактів дотримання чинного Мукачівською райдержадміністрацією.
За результатами ревізії Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області, було складено та підписано акт про результати ревізії фінансово-господарської діяльності Мукачівської районної державної адміністрації від 06.02.2009 року № 07-08/17, на який райдержадміністрація подала свої заперечення. Не взявши до уваги правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях, КРУ дало на них письмовий висновок від 24.02.2009 року № 07- 1 83, підписаний начальником відділу контролю у сфері органів влади і оборони КРУ в Закарпатській області.
На підставі акту про результати ревізії фінансово-господарської діяльності Мукачівської райдержадміністрації від 06.02.2009 року № 07-08/17 Контрольно-ревізійним управлінням в Закарпатській області було направлено на адресу позивача лист від 25.02.2009 № 07-08/807 «Про усунення порушень та недоліків виявлених ревізією».
Судом встановлено, що видатки фінансування з бюджету розвитку об'єктів комунальної власності, які перебувають на балансі територіальних громад сіл та селищ на суму 710482,60 І . про що зазначено в позові, проводились за рахунок районного бюджету розвитку. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» бюджет розвитку визначено як доходи і видатки місцевого бюджету, що утворюється і використовується для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази. Програми соціально - економічного та культурного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази, що стверджуються відповідними місцевими радами у складі бюджету розвитку спеціального фонду, являються частиною місцевого бюджету, тобто бюджетною програмою із встановленими бюджетними призначеннями на спрямування коштів в межах чітко визначених цілей. Сутність районних бюджетів зводиться до об'єднання та централізацію коштів місцевого самоврядування для вирішення спільних інтересів територіальних громад сіл та селищ району (ст. 140 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»), Районні ради затверджують районні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними : громадами для виконання спільних проектів та програм соціально-економічного та культурного та розвитку. Для виконання бюджетних програм головний розпорядник має визначити конкретних |виконавців. При цьому законодавчо-нормативними актами не передбачено, що виконавцем програм затверджених у місцевих бюджетах, не може бути орган державної виконавчої влади, установа, яка утримується за рахунок коштів державного бюджету. Крім того рішення районних є обов'язковими до виконання для всіх установ, організацій на відповідній території, значені заходи були пов'язані із покращенням життєдіяльності населення, тобто були надані послуги шляхом виконання робіт із збереженням соціально-економічних інтересів територіальної громади, які не ослабили економічні основи місцевого самоврядування.
Щодо власності навчальних закладів та дошкільних навчальних закладів, то вони не є власністю сільських та селищних рад, а комунальною власністю району, відповідно до рішення 11сесії 21 скликання Мукачівської районної ради народних депутатів Закарпатської області від 30 березня 1993 року «Про комунальну власність району та програму її приватизації», значеним рішенням затверджено перелік об'єктів комунальної власності району, до яких входять, зокрема і навчальні заклади району та дошкільні навчальні заклади району.
Підтвердженням вищенаведеного також є також інформація ТзОВ «Мукачівське районне бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки від 01.12.2009 року № 410.
Згідно чинного законодавства, право власності настає з моменту державної реєстрації майна. Сільські та селищні ради не надали підтвердження права власності шляхом надання витягів з державного реєстру правочинів. Тобто вони є лише балансоутримувачами, а відповідно до ст. 24 Закону України « Про житлово -комунальні послуги», балансоутримувач визначає порядок утримання, експлуатаціі та ремонту майна. Суд першої інстанції дійшов вірного висновку ,що відповідачем не правильно трактується визначення слова « балансоутримувач» і « Власник» .
Як балансоутримувачі, сільські ради прийняли рішення про делегування відповідних повноважень Мукачівській райдержадміністрації.
З такими доводами представників позивача погодився представник відповідача, який значив, що на час здійснення перевірки йому не надано було документів щодо власності на дані об'єкти, а тому в акті перевірки вони відображені, як такі, що знаходяться на балансі сільських, а не районної рад.
Також колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що він не погодився з доводами позивача щодо правомірності « використання коштів в сумі 99799, 00 грн. витрачених на ремонт міні футбольного поля в с. Рокошино та с. В. Лучки. Згідно довідки зустрічної перевірки від 22.01.2009 року № 07-08/7 дані обєкти на обліку або в оренді у Мукачівський районній організації фізкультурно - спортивного зариства «Колос» не перебували, а отже кошти на їх реконструкцію використані не правомірно.
Щодо використання коштів на Програму матеріально - технічного забезпечення опорних пунктів в сільських радах Мукачівського району Мукачівського РВ УМВС України в Закарпатській області, Програму забезпечення діяльності судів Мукачівського району на 2005 пік, Програму профілактики злочинності на території Мукачівського району відповідно на 2006, і07 та 2008 роки, дані Програми направлені на конкретні цілі, які необхідно було досягти у результаті їх виконання.
Такі Програми були націлені на профілактику злочинності на території Мукачівського району. Статистичні дані показують, що дійсно, дану програму було виконано і поставлену мету досягнуто, оскільки рівень злочинності суттєво знизився. Відповідно до роз'яснень Державного казначейства України від 03.03.2004 р. № 07-06/462-1836, керуючись ст.143 Конституції країни, місцеві ради мають право приймати програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідного регіону. Зазначені Програми повинні ґрунтуватися на Законах України, указах Президента України та інших законодавчих актах, які регламентують відповідні напрями роботи. Крім того, відповідно до указу Президента України «Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав свобод громадян» від 18.02.2002 року N 143/2002, ради, адміністрації повинні надавати правоохоронним органам всебічну допомогу в матеріально-технічному та фінансовому убезпеченні заходів з профілактики і боротьби зі злочинністю. Стаття 119 Конституції України :а ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» констатують, що державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання Конституції України та Законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Зазначені Програми були затверджені Мукачівською районною радою, а рішення рад є обов'язковими до виконання. Крім того, відповідно до положень статті 119 Бюджетного кодексу України нецільове використання бюджетних коштів - витрачання коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України рішенням про місцевий бюджет, виділеними бюджетними асигнуваннями чи кошторисом.
Крім того на виконання вищезазначених Програм рішеннями сесії Мукачівської районної зади було прямо зобов'язано фінансове управління райдержадміністрації перерахувати кошти головному розпоряднику для придбання тих чи інших товаро - матеріальних цінностей.
Повноваження з даного питання Мукачівської районної ради прямо передбачені ст.. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
А тому суд першої інстанції в цій частині дійшов вірного висновку , що позовні підлягають до задоволення.
Однак колегія суддів не погоджується з вимогами позивача та висновком суду в частині « скасувати акт ревізії в частині: розділ 11 «Кошти субвенцій», від сторінки 50 абзац 3 до сторінки 54 абзац включно; 3) скасувати акт ревізії в частині: розділ 13 «Ревізія питань виконання об'єктом контролю основних функцій головного розпорядника бюджетних коштів», від сторінки 62 абзац І до сторінки 66 абзац 2 включно;»
При цьому, колегія суддів враховує, що позивачем правомірність проведення ревізії не оскаржується.
Відповідно до п. 35 Порядку результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому титульному аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу служби, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) та номер примірника.
Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб служби та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства.
Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
А згідно з п. 3 Порядку акт ревізії - це документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Відповідно до п. 36 Порядку акт ревізії підписується посадовою особою служби та керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку (далі - головний бухгалтер), а також за необхідності іншими працівниками об'єкта.
Згідно з п. п. 38, 39 Порядку акт ревізії складається у трьох примірниках: перший - для органу служби, другий - для об'єкта контролю, третій - для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених цим Порядком та законодавством.
Після складення акта ревізії посадова особа служби підписує всі його примірники та забезпечує реєстрацію в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається ГоловКРУ. Перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об'єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії
Відповідно до п. п. 40, 41 Порядку керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об'єкта контролю зобов'язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень (зауважень) щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням.
Підписані примірники акта ревізії об'єкт контролю зобов'язаний повернути органу служби у строк не пізніше ніж 3 робочих дні після отримання. У разі ненадходження до органу служби підписаних примірників акта ревізії протягом зазначеного строку посадові особи служби засвідчують це актом про відмову від підпису, що складається у трьох примірниках, один з яких видається об'єкту контролю способом, визначеним у пункті 39 цього Порядку.
Після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган служби не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об'єкту контролю другий примірник акта ревізії.
Пунктами 42-44 Порядку передбачено, що у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу служби акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган служби має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник органу служби.
Орган служби аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником органу служби або його заступником.
З метою уточнення викладених у запереченнях (зауваженнях) фактів посадові особи служби мають право вимагати від об'єкта контролю необхідні для перевірки документи та додаткові пояснення.
Пунктами 45-52 Порядку визначені способи реалізації результатів ревізії, а саме прийняття компетентними органами відповідних рішень та/чи вчинення певних дій.
З наведеного вище вбачається, що акт ревізії є носієм доказової інформації, яка в подальшому повинна використовуватися контролюючими органами для прийняття рішення щодо визначення відповідальності об'єкта контролю.
При цьому акт складається посадовими особами контролюючого органу і не містить волевиявлення самого органу щодо виявлених такими особами фактів.
Крім того, висновки перевірки не є остаточними, оскільки об'єкт контролю має право надати свої зауваження (заперечення) до відповідного акта (довідки).
Натомість висновки посадових осіб, зазначені в акті перевірки, є лише думкою цих осіб щодо поведінки об'єкта контролю.
Тобто діяльність зі складання актів ревізії є службовою діяльністю працівників контролюючого органу на виконання своїх посадових обов'язків із збирання доказової інформації щодо дотримання вимог об'єктами контролю законодавства під час здійснення фінансово-господарської діяльності. Тому, акт перевірки і дії посадових осіб контролюючого органу із складання такої довідки не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав об'єкта контролю, крім права на надання зауважень чи заперечень до акта перевірки. Водночас таке право виникає у зв'язку із самим фактом складення акта, незалежно від його конкретного змісту.
Таким чином, акт перевірки і дії посадових осіб із включення до такого акта певних висновків не породжують правових наслідків для об'єкта контролю, тобто не змінюють стану його суб'єктивних прав та не створюють жодних додаткових обов'язків для платника податків.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані висновки, викладені в акті ревізії, не породжують правових наслідків для позивача, тобто не змінюють стану його суб'єктивних прав та не створюють жодних додаткових обов'язків, а отже, не можуть порушувати його прав та охоронюваних законом інтересів у сфері публічно-правових відносинах, в зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позовних вимог в цій частині
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова підлягає у вищенаведеній частині підлягає скасуванню, оскільки вона прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області - задовольнити частково.
Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.03.2010р., у справі № 2а-2033/09/0770 в частині - « скасування акту ревізії в частині: розділ 11 «Кошти субвенції», від сторінки 50 абзац 3 до сторінки 54 абзац 2 включно; скасування акту ревізії в частині: розділ 13 «Ревізія витань виконання об'єктом контролю основних функцій головного розпорядника бюджетних коштів», від сторінки 62 абзац 2 до сторінки 66 абзац 2 включно ; - визнати незаконною та скасувати , та в позові у цій частині відмовити .
У решті постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.03.2010р. - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: В.Я. Макарик
Судді: І.В. Глушко
О.О. Большакова