07 листопада 2013 року м. Київ К/9991/45772/11
К/9991/45568/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційними скаргами Комунального підприємства «Київський інститут земельних відносин» та Державної інспекції з контролю за цінами в м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2011 року у справі № 2а-3378/10/2670 за позовом Комунального підприємства «Київський інститут земельних відносин» до Державної інспекції з контролю за цінами в м. Києві про визнання перевірки неправомірною, скасування рішення та припису, -
У березні 2010 року Комунальне підприємство «Київський інститут земельних відносин» звернулось із позовом до Державної інспекції з контролю за цінами в м. Києві (з урахуванням уточнення позовних вимог) про визнання планової перевірки неправомірною, скасування наказу від 11.01.2010р. № 4-п про проведення планової перевірки, скасування рішення від 08.02.2010р. № 18 про застосування економічних санкцій у розмірі 123898,93 грн. та штрафу у розмірі 247797,86 грн., скасування припису від 08.02.2010р. № 20 «Про усунення виявлених порушень».
Позовні вимоги КП «Київський інститут земельних відносин» обґрунтовані тим, що перевірка здійснена неправомірно, оскільки повідомлення про проведення планового заходу, яке б відповідало вимогам закону, підприємство не отримувало, отже, контролюючим органом порушено процедуру здійснення заходу, що є підставою для визнання прийнятих за наслідками перевірки рішення та припису незаконними.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2011 року, позовні вимоги КП «Київський інститут земельних відносин» задоволено частково. Скасовано рішення відповідача від 08.02.2010р. № 18 в частині 43806,09 грн. необґрунтовано отриманої виручки та 87612,18 грн. штрафу, а також припис від 08.02.2010р. № 20 в частині порушення п. 2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.01.2009р. № 88 «Про затвердження Порядку надання платних послуг Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації)». В іншій частині позову відмовлено.
При прийнятті рішення суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до висновку про необґрунтованість оскаржуваного рішення контролюючого органу в частині застосування штрафних (фінансових) санкцій у розмірі 131418,27 грн. за порушення вимог вказаного розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.01.2009р. № 88, оскільки зазначеним розпорядженням затверджено розміри оплати надання платних послуг саме Головним управлінням земельних ресурсів, а не КП «Київський інститут земельних відносин».
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, КП «Київський інститут земельних відносин» звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить вказані рішення змінити, скасувавши їх в частині відмови у задоволенні позовних вимог та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Державна інспекція з контролю за цінами в м. Києві також звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та відмову у задоволенні позовних вимог КП «Київський інститут земельних відносин» у повному обсязі.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 14.01.2010р. по 01.02.2010р. Державною інспекцією з контролю за цінами здійснено планову перевірку додержання КП «Київський інститут земельних відносин» у період з 01.01.2009р. по 31.12.2009р. державної дисципліни цін при застосуванні тарифів на землевпорядні роботи та послуги, за результатами якої складено акт від 01.02.2010р. № 016.
Внаслідок перевірки виявлено, що позивачем з замовників робіт з виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки при безоплатній передачі земельних ділянок у власність громадянам України стягується плата в розмірі 153,00 грн.
Крім того, з громадян стягувалась додаткова плата за виконання геодезично-вишукувальних робіт зі встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та роботи з виготовлення технічної документації для складання державного акта на право власності на земельну ділянку в розмірі від 865,38 грн. до 3047,21 грн., у той час, як вказані роботи належать до робіт зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку, чим порушено вимоги ст. 1 Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю» і отримано необґрунтовану виручку в розмірі 80092,84 грн.
У акті перевірки також зафіксовано порушення позивачем п. 2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.01.2009р. № 88 «Про затвердження Порядку надання платних послуг Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації)» та завищення плати за надання інформації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у розмірі від 218,78 грн. до 312,00 грн. з фізичних осіб, замість встановленої плати 200,00 грн., а також від 2156,30 грн. до 3027,36 грн. з юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, замість 2000,00 грн.
На підставі встановлених фактів Державною інспекцією з контролю за цінами прийнято рішення від 08.02.2010р. № 18 про застосування економічних санкцій у розмірі 123898,93 грн. та 247797,86 грн. штрафу за порушення державної дисципліни цін.
При прийнятті рішення відповідач керувався вимогами ст. 1 Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю» та п. 2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.01.2009р. № 88 «Про затвердження Порядку надання платних послуг Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації)».
До того ж, відповідачем видано припис від 08.02.2010р. № 20 про усунення в місячний термін порушення державної дисципліни цін шляхом припинення стягнення додаткових плат з замовників робіт з виготовлення державного акта на право власності на земельну ділянку при безоплатній передачі земельних ділянок у власність громадянам України та приведення цін на платні послуги (роботи) у відповідності до вимог ст. 1 Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю».
Статтею 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено вимоги до проведення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю).
Так, ч. 4 ст. 5 вказаного Закону України визначено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання під розписку. Суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що планова перевірка позивача здійснена контролюючим органом на підставі плану роботи на І квартал 2010 року, наказу від 11.01.2010р. № 4-п про проведення планової перевірки, повідомлення від 19.10.2009р., а також посвідчення від 11.01.2010р. № 4.
Судами попередніх інстанцій обґрунтовано не прийнято до уваги посилання комунального підприємства на безпідставність здійснення відповідачем планового заходу, оскільки відсутність у повідомленні дати початку та закінчення планової перевірки не впливає на результати планової заходу та не звільняє суб'єкта господарювання від передбаченої чинним законодавством відповідальності за допущені ним порушення державної дисципліни цін, що виявлені в ході його проведення.
Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» передбачено перелік таких видів робіт, що виконуються з метою складання документації із землеустрою, як обстежувальні, вишукувальні, топографо-геодезичні, картографічні, проектні та проектно-вишукувальні роботи.
Частиною 2 ст. 1 Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю» визначено вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документа, який посвідчує право власності на земельну ділянку, при передачі безоплатно земельних ділянок у власність громадянам України відповідно до статті 121 Земельного кодексу України, крім випадків, визначених частиною першою цієї статті, в розмірі не вище дев'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Статтею 25 зазначеного Закону, серед видів документації із землеустрою визнаються, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку (п.п "и", "і").
Згідно з ст. 25 Закону встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Документація із землеустрою щодо встановлення меж житлової та громадської забудови розробляється у складі генерального плану населеного пункту, проектів розподілу територій і є основою для встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості). Межі земельної ділянки в натурі (на місцевості) закріплюються межовими знаками встановленого зразка. Межові знаки здаються за актом під нагляд на збереження власникам землі та землекористувачам, у тому числі орендарям.
Відповідно до ст. 56 Закону технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, включає: а) пояснювальну записку; б) технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку; в) копії заяв фізичних або клопотання юридичних осіб; г) матеріали польових геодезичних робіт і план земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки; ґ) рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання або передачу земельної ділянки у власність або надання в користування, у тому числі на умовах оренди; д) акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання; е) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності; є) кадастровий план земельної ділянки; ж) перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути.
З аналізу вищезазначеного слід дійти висновку що Законом України "Про землеустрій" встановлено види документації із землеустрою та роботи необхідні для їх виготовлення.
Водночас, хоча даним Законом і не встановлений порядок виготовлення державного акту на право власності на земельну ділянку, відповідний порядок встановлений Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі затвердженою Наказ Державного комітету України по земельних ресурсах від 4 травня 1999 року № 43 (надалі - Інструкція).
Відповідно до п. 2.1 Інструкції роботи зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку або на право постійного користування земельною ділянкою виконуються в такій послідовності: - підготовчі роботи; - встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж земельної ділянки та меж обмежень на використання земельної ділянки; - складання кадастрового плану земельної ділянки; - заповнення бланка державного акта.
Таким чином, зазначена інструкція визначає роботи по встановленню (відновлення) в натурі (на місцевості) меж земельної ділянки та меж обмежень на використання земельної ділянки як невід'ємну частину робіт із складання державного акту на право власності на земельну ділянку.
А оскільки, згідно п. "д" ст. 56 Закону України "Про землеустрій", складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, крім поділу та об'єднання земельних ділянок, включає складання акту прийомки-передачі межових знаків на зберігання, то роботи по встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж земельної ділянки є частиною робіт необхідних для складання цієї документації із землеустрою. А отже, відповідно до ст. 1 зазначеного Закону є роботами із землеустрою.
З наведеного вбачаться, що роботи із землеустрою щодо виготовлення документів що посвідчує право власності на земельну ділянку включають в себе роботи із землеустрою по встановленню (відновленню) в натурі (на місцевості) меж земельної ділянки.
Крім того, хоч в Законі України "Про землеустрій" і визначено окремий вид землевпорядної документації, така як технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі. Однак, при складанні державного акту на право власності на земельну ділянку встановлення меж земельної ділянки в натурі є частиною необхідних землевпорядних робіт. А оскільки, Законом України "Про захист конституційних прав громадян на землю" встановлено граничну вартість не на конкретний вид документації із землеустрою, а на всі роботи із землеустрою, які необхідні для складання державного акту, то вартість робіт за виконання робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі, відповідно до цього закону, не може стягуватись понад визначену граничну вартість.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про захист конституційних прав громадян на землю" вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документів, які посвідчують право власності на земельні ділянки, при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) не може перевищувати п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документа, який посвідчує право власності на земельну ділянку, при передачі безоплатно земельних ділянок у власність громадянам України відповідно до статті 121 Земельного кодексу України, крім випадків, визначених частиною першою цієї статті, не може перевищувати дев'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Отже, оскільки Законом України «Про захист конституційних прав громадян на землю» встановлено граничну вартість робіт не на конкретний вид документації з землеустрою, а на всі роботи із землеустрою, які необхідні для складання державного акта, то вартість геодезично-вишукувальних робіт зі встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та робіт з виготовлення технічної документації для складання державного акта на право власності на земельну ділянку відповідно до вказаного Закону не може стягуватись понад визначену граничну вартість.
Аналогічна правова позиція була висловлена також Верховним Судом України у постанові від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-178а12).
Приймаючи до уваги встановлені під час перевірки фактичні обставини, докази у матеріалах адміністративної справи, судова колегія погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо обґрунтованості оскаржуваного рішення відповідача від 08.02.2010р. № 18 в частині застосування економічних санкцій у розмірі 80092,84 грн. і штрафу у розмірі 160185,68 грн., а також припису від 08.02.2010р. № 20 про усунення виявлених порушень Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю».
Відповідно до п. 5 Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, державні органи земельних ресурсів можуть виконувати та надавати на платній основі, зокрема, консультації з питань оформлення прав на земельні ділянки, державного земельного кадастру, кількісної та якісної характеристики земельних угідь, економічної та грошової оцінки земель, інших питань використання та охорони земель.
Надаючи оцінку правомірності оскаржуваним рішенню та припису в частині порушення позивачем вимог п. 2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.01.2009р. № 88 «Про затвердження Порядку надання платних послуг Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації)», суди зазначали, що вказане розпорядження прийнято Київською міською державною адміністрацією на реалізацію виконання платних послуг юридичним та фізичним особам у сфері регулювання земельних відносин на території міста Києва виключно Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а не КП «Київський інститут земельних відносин».
При цьому суди керувались статутом КП «Київський інститут земельних відносин», зареєстрованим 16.01.2003р. Шевченківською районною у м. Києві державною адміністрацією, і вказували, що хоча комунальне підприємство і підпорядковується Головному управлінню земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Управлінню), але є самостійною юридичною особою та здійснює свою діяльність відповідно до вимог чинного законодавства України, розпорядчих документів та доручень Засновника, його виконавчого органу, Управління та статуту.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку стосовно приналежності вказаного розпорядження до актів індивідуальної дії, яким врегульовані питання надання платних послуг у сфері регулювання земельних відносин на території міста Києва лише Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), отже, даний підзаконний нормативно-правовий акт не підлягає застосуванню для вирішення спірних правовідносин, а економічні санкції у розмірі 43806,09 грн. та 87612,18 грн. штрафу за порушення позивачем державної дисципліни цін у період дії розпорядження з 28.01.2009р. до 19.06.2009р. застосовані контролюючим органом безпідставно.
Враховуючи викладене, судова колегія дійшла висновку, що при вирішенні справи судами першої та апеляційної інстанції правильно застосовані норми матеріального та процесуального права. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують, підстав для задоволення касаційної скарги судова колегія не вбачає.
Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційні скарги Комунального підприємства «Київський інститут земельних відносин» та Державної інспекції з контролю за цінами в м. Києві відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2011 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: